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基本公共卫生服务现状与发展
【摘要】健康是基本的人权，基本公共卫生服务项目与公众的生活和健康息息相关，可促动居民健康意识和改变不良生活方式，逐步树立起自我健康管理的理念；减少危险因素，控制疾病发生和流行；提升公共卫生服务和突发公共卫生事件应急处置水平，提升居民健康素质。享受基本卫生服务是居民的一种权利，随着对基本公共卫生服务研究深入，围绕着服务均等化，财政转移支付，供给侧改革，项目参与和规范执行、绩效管理和队伍配置等实行不同的研究，现从不同的角度综述学者的观点，提出基本公共卫生服务存有的问题和发展的方向，逐步实现公共卫生服务均等化，更好地服务于居民。
【关键词】基本公共卫生服务；综述；均等化；公众参与；政策建议
基本公共卫生服务是国家基本公共服务之一，属广义公共产品。国家为提升居民健康水平，从获得机会和结果公平的角度，综合考虑社会责任、公平权利和人本价值，提出基本公共卫生服务逐步均等化［１－２］。但当前基本公共卫生服务的项目筹资、参与、服务质量，监管机制等都存有问题［２－５］。现从基本公共卫生服务的均等化，财政转移支付，供给侧改革，项目执行、绩效管理等方面，综述不同学者观点，以引起大家的共鸣，共同注重如何通过公共财政制度对医疗卫生资源再配置，各参与方共建、共享，评估系统的重建［６－７］，监管体制的改革等，探索卫生资源公平分配与有效利用的新路
径，逐步实现公众健康服务均等化［８－９］。我国政府根据世界发展报告［１０］提出的基本公共卫生服务，针对城乡居民存有的主要健康问题和重大疾病防控需求，以儿童、孕产妇、老年人、慢性疾病患者为重点人群，面向全体居民免费提供最基本的公共卫生服务。项目与群众的健康息息相关，可促动居民健康意识，改变不良生活方式，逐步树立健康管理的理念；减少危险因素，控制疾病发生和流行；提升公共卫生服务和突发事件应急处置水平，建立起维护居民健康屏障，共建健康中国，提升居民健康素质。
１均等化视角下基本公共卫生服务
健康是基本的人权，享受基本卫生服务是居民的权利，但是卫生资源总量有限的情况下，如何定位基本公共卫生服务内容、规范，经费构成尤为重要。为适合经济发展趋势及重点卫生问题，适时调整服务方向，强调国家、社会、居民各方在卫生服务筹资中责权利，体现国家履行世界卫生组织倡导的《阿拉木图宣言》，推行初级卫生保健，保障全民享有健康权利的责任［１１］。均等化是公民享有平等健康权的基石，其意义在于防止区域间、群体间发展失衡与断裂，是构建社会公共服务体系的着眼点，是服务型政府转型的必然要求，有助于促动社会发展［１２］。均等化是政策实施所需遵循的指导原则，也是判断政策的目标是否能达成的标准。基本公共卫生服务均等化的公平强调机会公平（社会成员享有同等的参与机会）与结果公平（保护弱势群体，弱者享有社会补助）的相互结合，机会和结果的公平是明确政策内涵、形成具体目标时应遵循的理论基础［１３］。基本公共卫生服务均等化的内涵立足于保障公民健康权，意味着人人享有相同的被服务权利。根据健康需求和政府财政承受水平确定服务内容，目
标是保障城乡居民获得最基本、最有效的公共卫生服务，缩小区域卫生服务差别，最终使广大居民不得病、少得病、晚得病，体现社会公益性［１４－１５］。同时明确，均等化是个动态的过程，从国家保底服务，到卫生服务水平提升，最终促动结果均等，在当前卫生资源有限的条件下，需要与基本医疗，医保等结合，设计家庭医生签约服务类似的共筹服务，提升服务可及性，逐步提升服务效率和居民满意度。这不但是深化医药卫生体制改革的总体目标，也是实现公共卫生服务均等化的制度性保证［１６］。由此可见，基本公共卫生服务是居民享受的权利，但不是平均主义，应从筹资、服务内涵、机会和结果综合分析，体现出与时俱进的均等化。
２公众参与视角下的基本公共卫生服务
基本公共卫生服务从２００９年正式进入公众视线，居民的认知度不高，参与度低，原因在于，医疗卫生体制改革进程中，舆论宣传失位，医疗卫生机构公立不公益，市场化运行的负性效应，免费服务与有偿服务等政策性引导不善，保健产品的社会营销行为，致使公众对公共卫生服务项目持怀疑态度，导致了公众的消极效应。同时公众反映渠道有限，形同虚设的反馈渠道［１７］，导致公众的正当意见或诉求没有被政府考虑或采纳，必然挫伤公众的参与热情。所以，公众参与首先应提升公众热情，明确参与意义。公众投身到利益密切相关的公共事务管理，即公众参与，意义在于，督促服务提供方更好地履行服务职能，促动服务性政府的构建，减少设计失误，增加合理性，提升服务满意度［１８］。公众共建、共享，明确在公共卫生服务中的责任与义务，贯彻执行公共服务中的决策，体现社会民主参与，反映了社会民主化进程。通过有效参与，促动政策的顺利执行［１９］。
新医改方案强调“深化医药卫生体制改革需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与”，“建立信息公开、社会多方参与的监管制度”。所以，全面促动公众参与基本公共卫生服务不但是推动社会主义民主、建设和谐社会的重要内容，更是完善中国公共卫生事业的一项重要战略举措。提升政府的公信力，决策透明化，确保公众知情权，建立和拓宽有效的反馈渠道，建立反馈评价机制是公众参与的保障。改变自上而下和科层治理模式的卫生政策决策模式［１，２０］，以需求为导向，评估为基础，适时调整服务项目，改变唯模式论，典型经验主导的决策随意性和主观性［２１－２２］，建立项目准入准出机制，从管理和提供服务方角度，遵循多元群体决策，构建广泛参与和多元互动的公共协商与决策机制，才能提升决策质量和政府公信力［２３－２５］。综上所述，公众参与在于拓渠道，改模式，建机制。提升公众认知，应用创新扩散的方式，化解主动参与不强的负效应，提升居民的参与热情，从知情同意，提需求，广泛参与服务包的设计，提升服务满意度，探索落实基本公共卫生服务的解决之路［２６］。
３福利经济学视角下的基本公共卫生服务
基本公共卫生服务是一项公益性事业，是社会福利的重要组成部分。从供需关系分析，如何做到效率公平的平衡，至关重要。福利经济学是从福利观点或最大化原则出发，研究资源配置的效率和公平，增进社会福利的方法［２７］。根据边际效用基数论提出：国民收入总量愈大，国民收入分配愈是均等化，社会经济福利就愈大。要达到最大福利的必要条件是经济效率，充分条件是合理分配。基本公共卫生服务是体现福利经济学的行为，但远没有达到边际效用和社会无差异化曲线的最佳值［１２］。通过对卫生服务需要与需求的不同点、