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公共管理理论的文献综述
一．传统的公共行政学派
传统的公共行政管理( 1865 一1970 )发韧于西方工业化和城市化的进程之中:德国的稗斯麦时代,法国的后拿破仑时代,美国的进步运动时代,都强调运用国家的力量管理社会,推动其进步。在美国,建国先贤——汉密尔顿提出的国家干预经济发展、凯恩斯主义等思想, 伴随着20 世纪初期的美国社会蹒跚向前,并且在20 世纪30 年代大规模经济危机中得到了充分的发挥。传统公共行政强调“效率”, 国家对于社会和经济事务大包大揽。这些方法一度被认为是,也确实是拯救西方资本主义危机的良药, 使西方各国从原始资本的积累走上了充满活力的现代资本主义社会。
从理论意义上讲, 完整的传统公共管理模式存有三大理论支柱: 1.政治与行政的二分法
1887 年伍德罗.威尔逊在(政治学季刊）.上发表公共行政学的开山之作《行政之研究》,指出行政应当在政治的适当范围之外。行政问题不是政治问题,虽然政治为行政确定任务,但政治不能去操纵行政。从此政治与行政的严格二分为传统公共行政定下了主基调,之后百年的理论研究和管理实践都建立在它之上。
2.理性官僚制理论（官僚制度学派）
如果说政治行政二分法为传统公共行政奠定了理论基石, 那么传统行政模式中最重要的理论原则是马克斯.韦伯的理性官僚制理论,它在形式上、方法上都与传统公共行政中其他理论配合默契,有浑然天成之感.韦伯笔下的官僚制组织是一个拥有法理权威、严格规则、职责明确的层级体制。良好的效率通过组织本身的规则和程序获得保证。在传统公共行政时代,官僚制作为理性和效率的工具, 确实为资本主义国家迅速发展立下了汗马功劳.其最大的进步莫过于:运用以理性规则为基础的，非人格化的行政取代了人格化的行政.它举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观判断和感情用事的管理方法。
其代表人韦伯认为官僚制度学派有着高度结构化，标准化，非人格化，理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率。官僚机制传统上被认为是政府管理的主要组织形式;官僚体系的设计、激励、控制等运行管理和改造,包括人事、财政、技术使用及公共工程项目等都是公共管理学科最关注的问题。韦伯认为,现代官僚制度是人类有史以来最高效的大型组织管理形式,这一点,在军队、国家和大型企业的核心结构都无一例外地采用官僚机制的实践中得到了有力的证明。但是,官僚机制也象市场机制一样,有使自己失灵的天敌,如人浮于事、臃肿、繁冗的程序等等。这些天敌会负面影响官僚机制的良性运作,需要得到管理和监督。
3.科学管理理论（古典管理学派） 古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列的方法和技术。该学派为公共行政学的产生提供了重要理论基础。代表人物泰勒（1911）在《科学管理原则》中提出“共同利益”为基础的原则，该理论强化了人们对追求效率和消除浪费的关注，从而成为公共行政的核心追求。弗雷德里克.泰勒在他的科学管理原理中贡献了这样一种工作方式.泰勒的科学管理理论包含两个重要的观点:一是标准化的工作.这与僵化的等级制度、程序和先例相符合;二是广泛而严密的控制.与传统理论中公务员职业化、终生制完全吻合.
二、新公共管理理论的诞生与发展
20 世纪30 年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对；二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。
自20世纪70年代末80年代初以来,伴随着新自由主义经济思潮和新保守主义政治思潮,西方公共管理学界出现了一股称之为新公共管理的思潮。这一思潮对西方各国的政府实践产生了深刻的影响, 掀起了一场声势浩大的政府改革运动, 其基本趋势是由传统的官僚制模式转变为以市场为基础的政府管理新模式。这场政府管理的新实践导致了传统公共行政理论陷入合法性危机, 促成了强调以市场机制改造政府、以企业家精神重塑政府的新公共管理的兴起。此种政府管理新模式的产生,与20世纪70年代以来经济学理论的新发展关系密切。经济学“为人们抨击官僚制提供了理论基础, 造成了政府总体规模的缩减, 并为以市场为基础的公共政策设计提供了方法论基础”, 这场改革运动是经济理性在公共管理领域的渗透和传播,是公共管理部门依托经济理性对传统体制进行的一场具有深刻意义的改造.
休斯对新公共管理与经济学之间的联系做了较为全面的归纳和论述。他认为,以市场为基础的新公共管理受到经济学理论新发展的深刻影响。新古典经济学对市场价值的重申改变了公共官僚组织。经济学,特别是公共选择理论、委托代理理论和交易成本理论融合到新公共管理中,取代了官僚组织中高层人员信奉的传统公共行政观念。
拉森(Ranso n)和斯图亚特(Stew art)认为,新公共管理有以下特征:视人民如顾客, 并强调顾客的价值;创造市场或准市场的竞争机制;扩大个人以及私人部门的治理范围;购买者的角色须从供给者的角色中分离出来;契约或半契约配置的增加;由市场来测定绩效目标;弹性工资。本质上,新公共管理鼓励政府具有市场倾向, 强调市场导向的管理, 如鼓励竞争、注重结果和绩效、重视消费者选择和强调效率。
经济学对新公共管理最根本的影响在于,以理性经济人假设取代了传统公共行政中的人性恶的假设(沿袭于政治学),从而导致了政府管理的侧重点由规制转变为激励。人性预设的转变是新公共管理与传统公共行政的根本区别.
公共选择理论和新制度经济学提出了以市场为解决方案的政策建议, 以市场模式取代传统官僚制。
新制度经济学对理性经济人假设进行了修正,认为理性经济人具有理性有限和机会主义的特征。有限理性指个人不能想像出决策的全部备选方案,不具备关于未来各种可能性及其后果的完备知识和预见, 特别是在信息不对称和存在私人信息的情形下。机会主义是指人们的一种狡诈的自私自利的行为倾向, 如故意扭曲事实真相, 误导、隐瞒、迷惑他人和混水摸鱼。有限理性和机会主义假设是讨论经济组织中的交易成本和委托代理问题的微观基础, 并可扩展运用到对公共组织的分析中.
公共选择理论认为,公共选择理论是“对非市场决策的经济学研究, 或者简单地定义为是把经济学运用于政治科学的分析”。在公共选择理论对官僚制的分析中, 影响最大者当推尼斯坎宁。他在《官僚制与代议制政府》一书中提出的官僚预算最大化假说, 大大推动了公共选择理论对官僚制的研究,并对现实产生了深
刻影响。尼斯坎宁认为,经济理性的官僚在双边垄断结构中利用其在公共服务生产的垄断地位和政治制度缺陷,追求个人效用函数的最大化,这直接表现为官僚预算最大化。公共选择理论认为,政府低效和规模不断膨胀的根本原因在于官僚制在公共服务供给中的垄断特性。
具体而言:第一,缺乏竞争。官僚机构垄断了公共物品的供给, 缺乏节约成本、提高效率的压力。第二, 缺乏利润激励机制。由于公共产出的非市场性质,公共产出难以测量,官僚的目标并非利润最大化, 而是预算规模最大化,造成公共生产过剩。第三, 缺乏监督。官僚机构在公共生产信息方面占有优势, 监督者有可能受到被监督者的“操纵”。在监督机构面前,被监督者所处的地位使他们实际上可以强制规定最符合自身利益的政策。
市场机制对政府管理价值的重新发现和利用, 是公共选择的核心。公共选择理论认为,要改善官僚制的运转效率、消除政府失灵的根本途径,在于取消任何形式的“公共垄断”,即在公共部门中恢复竞争,引入市场、准市场机制。根据其官僚预算最大化模型,尼斯坎宁提出了相应对策:在官僚机构之间引入竞争,打破某些机构对公共服务供给以及对生产成本信息的垄断;重构公共部门的激励机制,激励官僚采取成本最小化策略,而非预算最大化策略,以效率逻辑取代扩张逻辑;将私人市场方法扩大运用到公共服务的生产中,采取签约外包方式提高效率。另一方面,公共选择理论主张分权化、公共组织的小规模化,给予公民“用脚投票”的机会,个人通过在生产公共物品的不同“俱乐部”之间作出进入或退出的选择,来促进公共部门间的竞争, 激励它们提高公共物品的生产效率。
委托代理理论认为, 解决委托代理问题的关键在于设计适当的激励机制, 诱导代理人去追求委托人的目标, 使其行为符合委托人的利益, 达到“激励兼容”。根据公共部门的特性, 可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为:其一, 缩减政府规模, 将公共服务签约外包。一般而言, 私营部门委托代理产生的问题比公共部门轻。通过供给生产相分离、签约外包等方式, 可以将公共部门委托代理问题转移到私营部门中去, 从而减少公共部门的委托代理问题;其二, 加强监督, 获取代理人所掌握的信息, 降低其讨价还价的能力, 从而抑制代理人的机会主义动机。同时, 强化有利益冲突的个人或部门之间的竞争。竞争能减少委托人的代理成本, 提高代理人从事投机行为的成本;其三,制定激励契约。固定报酬制度不能对个体产生有效的激励效果, 反而会强化官僚的偷懒动机。采取绩效工资制可以有效激励个人, 实现个体利益与共同利益的兼容。
因此，新公共管理是当代西方政府改革中出现的政府管理新模式, 主张运用市场竞争机制和借鉴私营部门的管理来提升政府绩效, 是经济理性在公共领域的传播和对传统公共管理的改革。公共选择理论和新制度经济学的以市场为基础的改革理念, 导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。
参考文献
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