发布时间 : 星期三 文章营利性与非营利性民办学校分类管理：挑战及对策更新完毕开始阅读0f6bab88ed630b1c58eeb523
发展不可缺少的基本制度。在民办教育恢复和发展了30年之后，这些基本制度规范仍很不健全，有的甚至处于缺失状态，使民办教育发展面临的一些迫切问题缺乏解决的基本依据。根据国际经验，在营利性与非营利性组织分类的框架下，私立教育相关制度才有了发展和完善的前提和基础。由于营利性组织和非营利性组织在组织目标和价值、运行规律、内部治理结构等方面有明显差别，两类组织与政府、市场、社会、服务对象的关系，以及组织存在和发展所遵循的基本规则也有明显区别。因此，营利性与非营利性的区分，是民办教育制度建设的逻辑起点；而这一起点的缺失，形成了目前民办教育基本制度建设和民办教育的发展现实之间长期不可调和的矛盾：民办学校法律地位不落实，资产产权不明晰，教师和学生的权益得不到有效保障，合理回报政策难以实践，会计制度不适用，学校内部治理存在家族化倾向，政府服务与市场监管缺位。部分民办学校一方面希望继续在模糊状态下政府优惠和市场效益均占，一方面抱怨民办教育竞争缺乏规则。模糊路线蕴含着巨大的资金风险，不正当竞争损害了民办学校的整体声誉。当前，民办教育面临的一些新问题使这种矛盾更加凸显：一是随着学龄人口数下降和公办教育的发展，民办教育进入洗牌期，在新学校建立的同时，大批民办学校倒闭将不可避免。在此背景下，民办学校的退出机制尚未建立，特别是剩余财产的处理缺乏法律依据，由此带来的法律问题和社会问题值得警惕，而建立退出机制的前提是对营利性和非营利性民办学校的清晰界定。二是经过30年的恢复和发展，第一代民办学校举办者因年龄原因进入退休高峰期，由于学校资产产权不明确，举办者权益特别是所有权的继承问题日益突出，“民二代”现象不断拷问着学校的公益性和私人财产权利的关系。如退出机制一样，学校资产所有权的界定并不是一个简单的规定，而是涉及学校提供服务的性质和营利与非营利的划分的复杂问题。
第三，分类管理是开拓民办教育发展空间的迫切需要。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出，“要鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业”，也就是说，国家把教育作为民间投资健康发展的一个重要领域。然而长期以来，我们既缺少一套健全的鼓励非营利教育机构发展的制度体系，又缺少允许营利性教育存在的制度环境。分类管理将在以下方面为民办教育发展开辟新的空间：一是为捐资办学的发展扫清道
路。《民办教育促进法》秉承《教育法》的精神，将民办教育作为公益事业的一部分，按照非营利事业对待。而针对民办教育发展现实制订的具体政策却无法给民办学校以非营利组织待遇，致使在政策上将捐资办学等同于出资甚至投资办学，这就极大影响了社会捐资教育的积极性，限制了捐资办学事业的发展。“分类管理”将围绕非营利性学校的特点和发展需要，制订非营利性教育事业发展的制度体系和配套政策，为捐资办学的发展铺平道路。二是为营利性教育发展开辟道路。虽然我国《教育法》不允许教育机构以营利为目的，但是并没有法律禁止营利性机构开展教育培训业务。事实上，一些营利性培训机构为了获得合法性，已经通过注册公司的方式实现企业化经营，并在境外股票交易所上市。近年来，在传统的非营利性教育之外，营利性教育培训产业在世界范围内蓬勃发展，甚至在美国、南美、澳大利亚、东南亚等一些国家和地区，营利性的学历教育机构也成扩张之势。分类管理将支持营利性教育培训产业成为国民经济新的增长点。三是通过规范公办学校举办民办学校的行为，为民间办学创造公平环境。不少民间办学者认为，“名校办民校”等“假民办”学校，凭借原来学校的资源优势、体制优势，挤压了“真民办”的发展空间；不公平竞争是民办教育遇到的最大问题之一。不可否认，对地方政府来说，“名校办民校”是扩大优质教育资源的有效途径。事实上，不少“名校”举办民办学校背后的动力是巨大的利润诱惑。营利性与非营利性不分，使这些“名校”在享受国家优惠政策和地方政府支持的同时获得可观的资金回报。民办学校分类管理，势必将“名校”举办的民办学校纳入营利性与非营利性两种发展轨道，为规范办学行为提供最有力的制度支持，为民办教育健康发展创造公平的竞争环境。 3．分类管理的政策含义
营利性与非营利性分类管理，涉及社会建设和社会管理、公共服务提供的基本思路和基本制度。在从计划经济向市场经济体制过渡的过程中，公共服务的提供方式也发生着重大变化，从单纯政府（包括国有、集体企事业单位）提供和管理向政府和民间力量共同提供、政府和社会共同管理转变。这种转变要求在区分营利性和非营利性的基础上，理清政府、市场、社会三者的关系，明确各方权力、义务和行为规范，从而在公共服务的数量与质量、公平与效率等方面满足社会需求。正是在这种背景下，2000年2月，国务院办公厅
转发国务院体改办等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》（国办发〔2000〕16号），提出建立新的医疗机构分类管理制度，将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理；2009年3月，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》又把“营利性与非营利性分开”作为医疗体制改革的一个指导思想。在《民办教育促进法》立法过程中，“营利性与非营利性分开”的思路就被提出；在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定过程中，营利性与非营利性分开管理曾经作为“办学体制改革”一章的核心内容被提出，后因部分民办学校举办者反对而进行了折中，出现在“依法管理民办教育”部分，提出以试点方式推进。在国家教育体制改革试点项目中，营利性与非营利性民办学校分类管理明确在列。从教育规划纲要制定的过程、文本的有关表述和改革试点安排，我们可以得出以下政策信息：
一是各界对分类管理的含义具有底线的和隐性的共识。按照《教育法》和《民办教育促进法》 有关条款，民办教育机构不以营利为目的，民办教育事业属于社会公益事业。这就是说，民办学校的非营利性是得到法律认可的。由此可见，营利性与非营利性分类管理，无非是在按照非营利组织对民办学校进行规范的同时，为非营利性教育形式的存在和发展提供制度保障。对于营利性与非营利性民办学校分类管理的含义，《教育规划纲要》文本中并没有明确。一些民办学校举办者，一方面对明确民办学校法律地位、产权，落实优惠政策有强烈要求，另一方面却反对分类管理，并视之为对民办教育发展“又一次冲击”，这恰恰说明政策的制定者和反对者在分类管理的含义，特别是非营利组织的规范方面存在一定程度的共识。
二是分类管理推进的策略和方法需要在试点中摸索。尽管实行分类管理非常必要和迫切，但是，目前我国民办学校以出资和投资办学为主，办学形式和产权构成十分复杂，各地区之间、民办学校之间民办教育发展程度、水平差异很大；特别是民办教育分类管理在策略和方法方面的研究和实践还很欠缺，很多重大问题有待破解，整体推进分类管理的时机仍不成熟。因此，《教育规划纲要》将分类管理以试点方式推进，鼓励地方尝试解决重大问题，探索完善配套制度，制定分类管理的策略和步骤，为整体构建营利性与非营利性
民办学校分类管理体制进行先期探索。
二、分类管理改革的进展及遇到的问题
全国教育工作会议以后，按照《教育规划纲要》部署，国家教育体制改革十大改革试点项目已经全面铺开。营利性与非营利性民办学校分类管理面临的挑战和问题，正在渐次显现。及时总结和反思在试点中暴露出来的问题，对于改革推进策略的调整优化具有重要价值。
1．分类管理改革的进展
为了推进《教育规划纲要》提出的教育体制改革各项工作，2010年年8月成立了“国家教育体制改革领导小组”。根据领导小组的部署，2010年5月，教育部办公厅发出《关于组织申报国家教育体制改革试点项目的通知》，“深化办学体制改革”被列为四项重点改革任务之一，营利性与非营利性民办学校分类管理是被列在其中的“改善民办教育发展环境”子项之下。2010年11月26日，“国家教育咨询委员会成立”，按照分工，其中的“办学体制改革”工作小组负责对民办教育分类管理改革试点进行指导和咨询；随后，国家教育咨询委员会对各地、各学校提交的改革试点方案进行了评审。后来教育体制改革领导小组下发的《教育规划纲要任务分工方案》，明确民办教育分类管理改革任务由教育部发展规划司牵头，国家发展改革委员会、民政部等有关部委配合。这样，改革的领导机构、牵头单位、配合单位、咨询指导机构都已明确。
2011年1月，国务院办公厅印发了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华桥外国语学院为试点地区和单位，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。其中，上海市将民办学校分类管理作为独立项目，深圳市将民办学校分类管理作为“改善民办教育发展环境”的子项目，浙江省确定了宁波市、温州市作为分类管理改革试点地区。另外，福建省改革试点项目“建立和完善民办教育扶持政策”方案中，将“探索利用社会捐赠资产举办非营利性高等学校制度”作为试点总体目标之一。此外，新疆、内蒙古、宁夏、甘肃、江苏、海南、吉林、辽宁、河北、天津、江西、安徽、湖北、湖南、河南、贵州、云南、重庆、四川等省、自治区、直辖市也在本省的教育