发布时间 : 星期三 文章论两法衔接机制与行政执法监督之互动更新完毕开始阅读177d80f3bceb19e8b9f6ba24
但是，过分强调分工、忽略配合，则又会导致监督效率低下等。例如，在“两法衔接”监督中，检察机关依法纠正了行政机关“不移送案件”的行为，但如果政府（或上级行政机关）对该行政机关的追责不及时、不到位的话，那么，势必会影响监督之力度。
实际上，在“两法衔接”的法律实践中，相关部门已经通过构建联席会议制度、举办研讨会等，来加强各部门之间的联系配合，但其目的主要是为了实现案件信息共享、形成打击违法犯罪之合力。我们认为，各监督主体应该利用已有的诸如“两法衔接信息共享平台”、“联席会议”等“信息共享”机制，加强相互之间的配合、联系，实现对行政执法的全面、高效监督。在“信息共享”机制下，各监督主体对“行政执法信息”的掌握是公平、公开的，因此，“协同监督”既可以实现各监督主体的相互制约，又有利于整合监督资源，使监督效益最大化。
（二）“信息共享”与“信息公开”相结合
行政权的有效制约“需要在权力行使主体与权力监督主体之间找到相互衔接的联结点，达到权力与制约的相对平衡，这一联结点就是行政公开原则。”11在我国，《行政处罚法》虽然确立行政处罚公开原则，但公开具有很大的局限性：内容主要是结果的公开，对象主要是行政相对人及其他利害关系人等。行政处罚公开的不彻底是“两法衔接”问题产生的罪魁祸首之一。及时、全面获取案件信息是“两法衔接”的关键之一。由于我国行政公开制度的不完善，公安机关、检察机关等获取行政案件信息是一件困难的事情。基于此，以“网络信息共享平台”为代表的“信息共享”机制便成为了“两法衔接”机制构建的重中之重。
鉴于行政执法机关在信息获取方面的天然优势，“两法衔接”中的“信息共享”的主动权实际上掌握在行政执法机关手中。因此，在“两法衔接”构建过程中，国家虽三令五申要求行政执法机关依法移送案件，并重点对“有案不移”、“以罚代刑”现象进行监督，但成效一直不太理想。“两法衔接共享平台”的构建也遭遇了类似的问题，虽然2011年《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》将录入平台的信息扩大到“虽未达到刑事追诉标准、但有其他严重情节的”，但对于行政执法机关主动降格处理、“以罚代刑”的现象仍难以监督。
针对这一困境，很多学者从完善行政刑法立法、加强检察机关的监督权限等角度进行了广泛讨论，但却几乎忽略了行政处罚公开的不健全这一重要原因。例
如，在缺乏具体受害人的案件中，如果行政执法机关主动降格处理、以罚代刑，由于该信息只向乐意接受该结果的行政相对人公开，那么这种“有案不移”现象便很难被发现。相反，如果行政处罚的过程、结果等向社会全面公开的话，那么该行政处罚需接受包括国家机关在内的全社会之监督。行政处罚信息的全面公开，毫无疑问会大大压缩行政执法机关“以罚代刑”现象的生存空间，进而提升其向司法机关咨询疑难案件的积极性以及移送涉嫌犯罪案件的主动性。
信息共享机制构建的困境告诉我们：完善行政公开制度、加强对行政执法的监督是畅通“两法衔接”，实现依法行政的必由之路。实际上，我国政府日益重视行政公开制度的建设。2007年《政府信息公开条例》的颁布就是完善行政公开制度的重要举措。《政府信息公开条例》虽未明确将行政处罚信息纳入到政府主动公开的范围，但却为行政处罚信息公开奠定了坚实的法律基础。2009年，成都市政府已开始探索通过网络公开行政处罚信息，接受社会监督之路。2013年8月23日，国务院副总理汪洋在全国打击侵权假冒工作专题会议上提出：“要大力推进侵权假冒案件行政处罚信息公开，震慑违法者，约束执法者，保护消费者。”122014年2月4日，国务院批转的《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》（全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组制定），明确规定假冒伪劣和侵权行政处罚案件信息应依法公开。13
行政处罚信息公开制度的完善又能够推动“两法衔接”信息共享机制的构建。在知情权、监督权获得充分保障的前提下，社会公众对行政处罚的监督力度无疑会得到极大加强。由于假冒伪劣、食品安全等行政处罚案件与社会公众的切身利益息息相关，因此，他们对行政执法监督的积极性与主动性十分强烈。同时，社会公众的广泛参与，无疑会扩大行政执法监督的广度。以往的“以罚代刑”、“有案不移”等老大难问题会得到极大的克服。在这种情况下，行政执法机关与公安机关、检察机关分享“涉嫌犯罪案件”信息的主动性将得到极大的调动。行政处罚信息公开与涉嫌犯罪案件信息共享的有机互动，才能够从根本上顺畅“两法衔接”，使之形成打击违法犯罪的合力。 （三）“直接监督”与“间接监督”相协同
行政执法人员法律素养不足、职业道德低下而导致的“有案不移”、“以罚代
刑”是阻碍“两法衔接”的重要因素。由于历史、体制等原因，我国行政执法人员的法律素养参差不齐。《中华人民共和国公务员法》在公务员的任职条件中未提出法律素养之要求，只是提出应符合法律规定的其他条件。然而， 相关法律对行政执法人员的法律素养多缺乏硬性规定，如《中华人民共和国警察法》对于人民警察的任职没有法律素质之要求。虽然其第二十八条提出担任领导职务应该具有法律专业知识，但由于“法律专业知识”过于抽象、模糊，该条款在法律实践中的约束力并不强。由于法律特别是刑法知识的欠缺，行政执法人员常会因法律认识错误，而进行降格处理、“以罚代刑”等。
职业道德修养是我国公务员队伍建设的短板与难点。
《公务员职业道德培训大纲》
这种现象的存在，一方面会影响“两法衔接”的顺利进行，另一方面又易被故意“以罚代刑”者“浑水摸鱼”，从而影响对该类执法人员的处罚与监督。
案件咨询制度规定，行政执法机关遇到案情复杂、重大、疑难的案件时，可以向司法机关进行咨询，受咨询机关应该及时答复。这一制度的提出固然可以在一定程度上弥补行政执法人员法律素养不足之缺陷，但并不能从根本上解决这一问题。这是因为一方面“案情重大、复杂、疑难”案件的判断权仍掌握在行政执法人员手中，另一方面如监督过严，行政执法人员出于“保险”之考虑，可能会扩大案件咨询之范围，既加大了司法机关的工作量，又会影响行政效率。我们认为，行政执法人员法律素养的提升，才是解决该问题的关键。
鉴于行政执法人员的法律素养与职业道德修养难以“直接监督”的现状，我们对于该类现象必须采取直接监督与间接监督相结合的方式。直接监督是指
注：
①②
练育强：《行政处罚与刑事制裁衔接研究之检视》，《政治与法律》2013年第12期。 蒋予昕：《实现行政执法刑事司法透明化》，《广西日报》2014年4月14日，第2版。 ③
《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，《中华人民共和国国务院公报》第18期。 ④
2003年9月26日，孙谦在建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制成都会议上的讲话。 ⑤
《安徽省检察院检察长薛江武代表呼吁完善行政执法与刑事司法衔接机制》，《法制日报》2014年3月13日，第008版。 ⑥
刘福谦：《行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题》，《国家检察官学院学报》2012年第2期。 ⑦
元明：《行政执法与刑事执法相衔接工作机制总结》，《国家检察官学院学报》2006年第2期。
⑧
黄春华：《高检院侦查监督厅厅长杨振江做客正义网谈行政执法与刑事司法衔接机制》，《检察日报》
2005年7月15日，第4版。
⑨⑩
谢鹏程：《行政执法与刑事司法衔接机制的性质》，《检察日报》2011年6月29日，第003版。 莫于川：《行政执法监督制度论要》，《法学评论》2000年第1期。 11
吴建依：《论行政公开原则》，《中国法学》2000年第3期。
1213
王珂：《依法公开侵权假冒案件行政处罚信息》，《人民日报》，2013年8月23日，第2版。
参见王晓雁：《假伪侵权行政处罚案件信息将作为政府信息公开重要内容——行政执法机关20日内须公开处罚信息》，《法制日报》2014年2月20日，第1版。