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土地财政分析及出路
王武倩
中南大学建筑与艺术学院城乡规划系 湖南长沙
摘要： 土地财政作为近年来中国城市化发展的催化剂，很大程度的为政府提供了丰富的资金来源和GDP增长率，但不可否认的是它也带来了诸多经济问题，如果不突破这一体制格局，地方政府将会陷入财政困境，本文提出政府应从“卖地”逐步变为可持续的税收财政，同时拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设与运营，将公用设施出租给社会企业，减轻财政负担，逐步脱离依赖“卖地财政”的现状。
关键词：土地财政；影响；出路；税收；融资
1.前言
土地财政给政府带来了一大笔收入用作市政设施建设的资金，其实上也带来了很多社会问题，比如代际不公，耕地减少，地方经济被房地产市场“绑架”等问题，同时随着土地财政不可持续性的日益显现，城市建设发展长期以来过度依赖的土地财政也将遭遇瓶颈。这相对于巨大的、迫切的城市建设投资需求来说将无疑是严峻挑战，因此，扭转土地财政不健康的种种现象，加快土地财政转型迫在眉睫。本文主要分析土地财政的起源与影响，探究土地财政的转型与出路。
2.土地财政定义
近年来，我国普遍出现了政府以“卖地”来增加财政收入，过于依赖土地的现象，这个现象被人们称为“土地财政”。“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税收入的一种财政模式。
3.土地财政产生原因
3.1 政府的本身优势。在我国土地是国家所有的，而政府是土地资源的规划者，审批者，执行者乃至使用权占有者，调控土地资源具有先天的强势地位。
3.2事权与财力分配不均。中央政府对事权推诿给下一级地方政府，如，将涉及全国多数民众的公共产品和服务如义务教育、公共卫生、社会保障等民生支出责任基本划归地方政府承担。作为底层的地方政府，为解决财权和事权不对称而造成自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，而“卖地”就是最简单有效的手段。
3.3地方政府片面追求政绩。某些政府领导为了在自己就职期间获得更高政绩，利于晋升，砸钱进行“高大上”的基础设施建设，以期加快GDP增长。
4.土地财政的危机与社会影响
4.1 政府财政风险加大。土地财政是地方政府收入的主要来源，地方政府依赖的土地财政与房地产业有着直接关系，但土地和房地产市场波动性大、可靠性不足，一旦房地产市场经历大的波动，地方经济和财政将难逃厄运。同时，我国的土地资源本身就比较紧张，政府不断的卖地，总会沦落到无地可卖的地步，陷入财政危机。
4.2 加大贫富差距。在现实中，有房者，资产随房价上升；无房者，所有积累都随房价上升缩水。房价上升越快，两者财富差异就越大。而土地财政和房价有密切联系，地价越高政府卖地收益也就越高，而地价高势必导致房价高。而目前，政府给出的地价越来越高，房地产商也不得不提高房价，导致有房者资产自动上升，无房者更加买不起房，贫富差距越来越严重。
4.3 代际不公。代际不公既包括被征地的农民与后代之间的代际不公，也包括现任政府与下任政府的代际不公。对于农民而言，这一代卖了土地获得了补偿，下一代靠什么生活？对于政府而言，这一届的把可提供未来收益的土地一次性卖出，透支下一届政府的收入，土地卖完了，政府只能延长出让时间，将70年改为更长的期限，无限制的透支未来利益，寅吃卯粮愈演愈烈，到最后，政府只能面临无地可卖的财政困境和尴尬局面。
4.4 土地收入分配不公。土地财政本就是政府、房地产商、持地农民的利益纠缠与博弈，政府以低价从农民手中征得土地，再翻几倍甚至数十倍卖给房地产商进行开发，房地产商再以高房价卖给人民，最后的受益者无疑是政府和房地产商，
位于底层的农民则备受剥削。实践中在土地出让金收益的分配格局里，农民只得到5% ～ 10%，村级集体得到25% ～ 30% ，而60% ～ 70%为各级政府和中间商获取。农民与地方政府间分享土地出让金的比例严重失调。
4.5 耕地流失严重。土地财政是以不断增加土地供给为前题进行运作的，而我国人地资源矛盾突出，关系紧张。据资料显示，全国耕地的保有量从1996 年的19.51 亿亩，减少到2006 年的18.29 亿亩，距离18 亿亩的红线仅剩下2900 万亩。而政府占用耕地，就必须开垦出新的耕地来弥补空缺，这样就会造成对自然环境的破坏。
5.土地财政转型与出路
5.1分阶段，分阶级征收财产税，逐渐过渡为可持续的税收财政。首先可先征收企业和商业机构的财产税；有永久房地产权的，可征收财产税；有限的房地产物业，70年到期之后，可转为永久产权，再征收财产税等等，通过区别不同的政
策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”。而要解决人人有房的社会问题，可以考虑“先租后售”的保障房模式。使得大部分公民能够从一开始就有机会均等地获得不动产。这样就可以缩小贫富差距，同时可以将住房转化为城市化的人口的原始资本，从而为城市化完成后转向税收财政创造条件。
5.2 赋予政府基础设施建设项目发债权，缓解政府压力。允许地方政府拥有一定的基础设施建设公债发行权。由于基础设施建设之后的收益是可持续的，时间越长，收益也就越高，地方政府便借此慢慢还债，缓解各届政府的经济压力。当然也要通过建立地方政府发债约束机制、信用评级制度和政府债务信息披露制度，防控地方政府在高负债条件下不负责任地发债。绝不能在“土地财政”难以为继的背景下，让各地把发行政府债券继续演变为地方政府实施赤字财政的新型工具。 5.3 推广市政设施特许经营，建立市场补偿机制。政府要营造公正公平的投资环境，公开市政公用事业特许经营信息，采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营。政府通过出让建设项目一定期限的经营权、收益权，来吸收民间
资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交给当地政府。比如长沙的公交和的士就是承包给民营公司进行运营的。这样政府就不用承担保养和运营费，省去很多麻烦的同时还可以向这些企业收取一定比例的租金。此外，一些城市通过探索城市道路冠名权、城市桥涵冠名权和城市园林冠名权等拍卖，获得部分基础设施建设资金和维护资金，取得了很好的效果，对各地政府来说是很有借鉴意义的做法。
6.结语
土地财政只是一种经融工具，没有好与坏，政府也不可能完全脱离土地财政，只能在不同时期不断调整土地财政这个工具的使用方式，使之顺应发展。政府目前对于“卖地”的过分依赖确实是一种畸形发展形态，但不能操之过急的一刀切断政府的这一资金来源，只能慢慢调整、矫正为可持续的税收方式，同时也需要拓宽融资渠道，吸纳社会资金参加城市建设，推广公共设施特许经营，为地方政府财政减负。
参考文献：
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