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皇随即宣布预备立宪，此举表明实行立宪已成为专制国家走向宪制国家的必由之道，这使得国际社会中立宪政治的趋向进一步明显，变专制为立宪成为世界之潮流。正是基于立宪政体优于专制政体的认识，思想家们纷纷发表评论，宣传立宪政体的长处，要求清政府顺应民意，改行立宪政体。以张骞为首的代表工商实业家利益的民间立宪派从自身的经济利益和政治追求出发，吁请清政府实施立宪改革。在统治集团内部，有感于内忧外患，许多统治阶级上层人物也开始同情甚至支持立宪运动。王公大臣、封疆大吏和驻外公使也纷纷上书请求立宪，要求立宪的呼声反映了统治阶级内部相当多数人的意见。
2、资产阶级革命运动的影响
以孙中山为首的资产阶级革命派，提出推翻清朝统治，建立共和国的政治主张，19世纪末20世纪初，中国国内的革命团体和革命政党如雨后春笋般不断涌现，先后发动了一系列的反清武装起义；与此同时，人民群众自发的反清斗争也在全国各地不断爆发，时刻威胁着清朝对全国的统治。蓬勃发展的革命形势使清政府十分恐惧，于是清朝统治集团希望通过预备立宪活动来达到消弭革命、巩固统治的目的。正如慈禧太后所言：“立宪一事，可使我满洲朝基永久巩固，而在外革命党亦可因此泯灭。”①
总之，日俄战争之后，清朝统治集团迫于国内外压力，为了巩固自身统治地位，不得不寻找自救出路，被迫实施预备立宪。
（二）清政府立宪活动始末 1、清政府派遣大臣出洋考察宪政
光绪三十一年六月十四日（1905年7月16日），清政府接受了袁世凯奏请简派亲贵分赴东西洋各国考察政治制度的建议，决定派载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方、绍英②等五大臣出洋考察各国政治制度，为预备立宪活动做准备。出洋考察宪政的五大臣分两路赴日、英、法、比、美、德、俄、意、奥等国考察。五大臣尚在考察途中便根据所见所闻奏请速定立宪。光绪三十二年六月初三、六月二十一日（1906年7月23日、8月10日）载泽、端方先后从海外考察归来，他们在奉旨召见时，“皆痛陈中国不立宪之害，及立宪后之利”③。五大臣提出了立宪
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张楠、王忍之编：《辛亥革命前十年间时论选集》第二卷上册，三联书店1963年版，第70页。
出洋之前，绍英为革命党人吴樾炸弹所伤，徐世昌又出任新成立的巡警部尚书一职，清廷遂改派尚其亨、李盛铎二人代替。 ③
中国史学会编：《中国近代史资料丛刊·辛亥革命》第四卷，上海人民出版社1957年版，第14页。
救国的结论性意见，拟定了晚清预备立宪的基本原则、框架、实施步骤和期限。他们强调，实施君主立宪有三大利：“以今日之时势言之，立宪之利有最重要者三端：一曰皇位永固。立宪之国，君主神圣不可侵犯，故于行政不负责任，由大臣代负之。即偶有行政失宜，或议会与之反对，或经议院弹劾，不过政府各大臣辞职，别立一新政府而已。故相位旦夕可迁，君位万世不改。大利一。一曰外患渐轻。今日外人之侮我，虽由我国势之弱，亦由我政体之殊，故谓为专制，谓为半开化，而不以同等之国相待。一旦改行宪政，则鄙我者转而敬我，将变其侵略之政策，为平和之邦交。大利二。一曰内乱可弭。海滨洋界，会党纵横，甚至倡为革命之说。顾其所以煽惑人心者，则曰政体专务压制，官皆民贼，吏尽贪人，民为鱼肉，无以聊生，故从之者众。今改行宪政，则世界所称公平之正理，文明之极轨，彼虽欲造言而无词可藉，欲倡乱而人不肯从，无事缉捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。”①次年9月，清政府又派遣汪大燮、达寿、于式枚等三人②分赴英国、日本和德国考察宪政。
2、清政府设立制宪机关
光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日），清政府发布“预备仿行立宪”上谕，预备立宪正式开始。在决定实施预备立宪之后，清政府又设立制宪机关以制定宪法。1905年11月，清政府设立考察政治馆，负责管理出洋宪政考察事务。1907年8月，为了适应开展预备立宪各项工作的需要，清政府又将考察政治馆改为宪政编查馆。宪政编查馆的设立，使清政府的预备立宪活动有了专门的筹备机构。同年9月20日，清政府以慈禧太后懿旨的形式宣布筹建资政院，以便为成立议院打下基础。资政院的设立是清政府预备立宪活动中的一项重要改革举措，是清政府模仿西方国家议会设立的中央议事部门，资政院并不是立宪国家完全意义上的议会，它既有咨询的性质，也有议会的性质，具有明显的过渡色彩。在宪政编查馆和资政院的协同工作下，清政府制定并颁布了《钦定宪法大纲》。
3、《钦定宪法大纲》的颁布
光绪三十四年八月二十七日（1908年9月22日），清政府颁布了《钦定宪法大纲》。《钦定宪法大纲》共二十三条，由正文“君上大权”和附录“臣民权利义务”两部分组成。其中规定了“君上大权”十四条，“臣民权利义务”九条。
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中国史学会编：《中国近代史资料丛刊.辛亥革命》第四卷，上海人民出版社1957年版，第28-29页。 后达寿奉调回国，由李家驹继任考察宪政大臣，仍驻日本考察。
皇帝的“君上大权”主要有：（1）代表国家权；（2）神圣不可侵犯；（3）钦定颁行法律及发交议案之权；（4）召集、开闭、停展及解散议院之权；（5）设官制录及黜陟百司之权；（6）统率陆海军及编定军制之权；（7）宣战、讲和、订立条约及排遣使臣与任受使臣之权；（8）宣告戒严之权；（9）爵赏及恩赦之权；（10）总揽司法权；（11）发命令及使发命令之权；（12）在议院闭会时，得发代法律之诏令，并得以诏令筹措必需之财用；（13）管理皇室经费；（14）议定皇室大典。臣民的权利主要有：（1）任职权；（2）言论、著作、出版及集会、结社权；（3）非按法律规定不得加以逮捕、监禁、处罚；（4）请法官审判其呈诉之案件；（5）专受法律所定审判衙门之审判；（6）财产及住所无故不加侵扰；（7）赋税非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。臣民的义务主要有：（1）纳税；（2）当兵；（3）遵守国家法律。①《钦定宪法大纲》有关君上大权的十四条全系抄自日本明治宪法，但对日本明治宪法中天皇权力被稍加限制的条文却加以删改。
《钦定宪法大纲》是中国近代第一部宪法性文件，它体现了三权分立的权力制衡原则，在《钦定宪法大纲》规定的制度框架内，君主的权力受到一定程度的限制。《钦定宪法大纲》规定君上总揽立法、行政、司法大权，而以议院协赞立法，以政府辅弼行政，以法院遵律司法；但议院、政府和法院均拥有制约君主的权力。《钦定宪法大纲》还确认了一些具有资本主义性质的民主原则，确立了人民的一些基本权利，因此它的颁布具有一定的历史进步性。
4、《宪法重大信条十九条》的出台
《宪法重大信条十九条》是清朝统治集团在君主专制统治大势已去的情况下做出的应急性措施。清政府立宪的目的之一就是“内乱可弭”，但却事与愿违。从《钦定宪法大纲》制订的1907年开始至1911年间，革命党人先后组织了8次大规模武装起义。1911年10月10日武昌起义爆发，各省纷纷响应，宣告脱离清政府独立。在濒临灭亡的情势逼迫下，清政府令资政院迅速草拟宪法，仅用了三天时间便制订和通过了《宪法重大信条十九条》。宣统三年九月十三日（1911年11月3日），清政府发布了《择期颁布君主立宪重要信条谕》，出台了《宪法重大信条十九条》。《宪法重大信条十九条》在《钦定宪法大纲》的基础上，进一步限制了君主的权力而扩大了议会的权限。它明确规定：皇帝之权，以宪法规定
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参见张晋藩著：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第401-402页。
者为限；皇帝继承之顺序，由宪法规定之；宪法改正提案之权，属于国会；总理大臣由国会公选；皇帝直接统率海陆军，但对内使用时，须依国会议决之特别条件；不得以命令代行法律；官制官规以法律定之。①《宪法重大信条十九条》较之《钦定宪法大纲》无疑前进了一步，但仍未能挽回清朝的厄运。1912年2月12日清帝溥仪宣布退位，至此结束了中国延续两千多年的封建君主专制统治。
晚清预备立宪活动的产生和发展反映了世界进步历史潮流的推动作用和国内社会关系的发展状况。清政府实施预备立宪的根本目的是巩固自身统治地位，消弭革命，但是，革命党人旨在推翻清朝的革命斗争却有星火燎原之势，最终随着武昌起义的爆发，清政府在中国的统治土崩瓦解，预备立宪活动也草草收场。从总体上看，晚清预备立宪是清朝统治者为挽救自身统治地位而采取的补救措施，尽管如此，清政府的预备立宪活动及两份宪法性文件的出台，仍表明作为统治者的清政府面对着国内外的强大压力和自身统治的重重危机，其固守200余年的传统王朝国家观也不得不迈出近代化的一步。从这个意义上讲，清末预备立宪活动也是清朝统治集团从封建君主专制的传统国家体制转变为君主立宪制的近现代国家体制的有益尝试。作为中国近代唯一一次由君主专制政府实施的立宪活动，它使民主宪政理念更加深入人心，为此后中国的宪政运动奠定了基础。
纵观1840年以来70余年的近代历史，我们可以从中看到一条历史发展的必然轨迹。自1840年鸦片战争以来，中华民族面临着空前的亡国灭种危机，不少具有爱国热情的知识分子探索救亡图存的路径，或主张引进西方的坚船利炮，“师夷长技以制夷”；或主张学习西方的经济制度、政治制度，“中学为体，西学为用”。他们把从不同的层面上学习、吸收西方文化视为强国的灵丹妙药。历史的发展，中华民族危机的加剧，促进晚清资产阶级思想家们深化了对救亡图存路径的认识，使之清醒地认识到了中国对于新型国家观念和国家制度的迫切需要。中国近代国家观念的形成，使自由、民主、平等观念在国民中得以普及，同时加强了全体国民对中华民族的国家认同，推动了中国由专制政治走向民主政治、由君主制走向共和制，成为近代中国公民思想的开端。
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参见张晋藩著：《中国宪法史》，吉林人民出版社2004年版，第403页。