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行政调解制度之比较借鉴与完善
2012级诉讼法 赖侃昕
调解作为解决纠纷的方式一直被广泛运用，并作为一种制度文化深深的植根于我国民众的社会价值观。行政调解作为调解的一种，是指诉讼之外，在当事人自愿的原则下，行政机关依照法律和政策的规定对行政相对方之间发生的争议进行疏导，从而解决纠纷的活动。哈耶克曾说过：“秩序并非一种从外部强加给社会的压力，而是一种从内部建立起来的平衡”，①而行政调解的目的就在于力求建构公共权力和公民权利的平衡。因此，行政调解不仅有助于转变政府职能，弘扬公民自治，更有助于弥补司法审判制度的不足，彻底解决矛盾，维护社会秩序。基于以上意义，如何更好的规范行政调解制度，对于行政法治的发展和构建和谐社会有着极为重要的意义。
一、外国行政调解制度之比较
（一）大陆法系国家的行政调解制度 1.法国
法国于1973年1月3日颁布了《行政调解专员法》，正式建立了行政调解专员制度。②在任免上，行政调解专员由部长会议通过，总统任命，任期6年不能连选连任，不得兼任任何其他职务，除总统提出，经最高行政法院副院长、最高法院首席院长、审计院首席院长一致同意，认为确有障碍不能执行职务，不能提前解除职务。在权利上，行政调解专员在执行职务时不接受任何机关的命令，执行职务的行为不负民事责任和刑事责任，享有同国会议员相同的豁免权，经费开支不受一般的财政监督。在职权范围上，只要是关于执行公务的案件，不论属于公法性质还是私法性质，不论是违法行为还是合法但因实施不良的行为，行政调解专员都有权受理申诉。当然也存在三种例外情形，行政调解专员不能受理在职公务员对所属行政机关的申诉，但可以受理已退休和离职公务员对原行政机关的申诉；不得受理军人对军事机关的申诉，但可以受理普通公民对军事机关的申诉；
①②
[英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第183页。 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第544-546页。
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不得受理已经向法院提起的诉讼案件或法院已经做出判决的诉讼案件。行政调解申诉由自然人、法人团体和其他联合团体的自然人代理人提起，且申诉不中断行政诉讼的起诉时效。行政调解专员的核心职权是调停权，他是行政机关以外的对申诉问题提出客观公正的解决方案的第三者。经过调查，若行政调解专员认为当事人申诉无理由，应当向申诉人说明理由，拒绝提出补救的建议；若认为申诉有理由，则可以说服行政机关以公平友好的态度考虑当事人的问题，修改原先的决定。前者实际上是代替行政机关对当事人做说服教育工作，第三人的身份更容易被当事人接受，后者是帮助第三人通过调解专员得到补救。因此，由行政调解专员受理的案件，行政机关和公民的关系也能得到极大的改善。
2.日本
在日本，有许多中国没有的行政调解方式，如关于结婚、离婚、继承等案件均可适用由警察所做的行政调解；再比如随着工业的发展，公害问题日益严重，于是在1970年召开的第65次国会上，制定了《公害纠纷处理法》，各郡、道府、县及市镇、村都设立了公害冤情调解人员，担负调解行政公害纠纷的职责①，这点值得我们借鉴。公害调解委员会的委员长和委员都是人格高尚见识卓越的人，他们包括高级公务员、行政法律学者、律师等，他们在政治上保持中立性，依法独立行使职权。日本的公害调停有三点优势：首先，调解委员会依职权对相关的证据材料进行收集调查，由国家承担了这比费用而不需要当事人负担；其次，委员会积极参与调停成立后的事宜，促使双方更好的履行协议；最后，公害调解委员会通过与行政机关的积极合作处理解决纠纷，有利于其更加合理的提出纠正意见。
3.挪威
挪威的行政调解主要体现在劳动争议调解中，其调解机构是1916年1月1日依据《劳动争议法》建立的。政策的制定者不希望劳资双方有冲突的罢工关厂的权利，希望通过强制性的冲裁来解决劳资纠纷；而劳资双方则希望通过罢工关厂的冲突权利解决问题，行政调解机构正是在这样的背景下产生的一种折中办法。调解机构的领导和行政管理是由国家调解官担任的，另外还任命10名左右的特别调解官来协助国家调解官的工作。在集体谈判后，如果劳资双方意见不一
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金艳：《行政调解的制度设计》，行政法学研究2005年第2期，第89页。
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致，一方会发出冲突通知，比如劳工方发出停工罢工通知，那么在进入冲突之前，通知必须送达对方和调解机构。如果调解官认为冲突会对社会产生危害，他就要在2日内下达临时停工禁令，停工禁令的下达是调解发起的法律基础，双方有必须参加调解的义务。调解官会致力于使双方的意见逐步靠拢，以提出一个调解结果建议，当调解结果建议提出后，劳资双方要当初作出决定，不论是否接受，调解都宣告结束。
4.瑞典
和挪威一样，瑞典的行政调解也体现在劳动争议调解中。2000年瑞典成立国家调解办公室，在发生劳资纠纷时任命调解员前去调解。调解一般是自愿的，但准备采取产业行动的一方有义务提前7日书面通知国家调解办公室和对方，由调解员召集双方一起协商，国家调解办公室可以将产业行动推迟14天。没有履行通知义务或拒绝国家调解办公室关于推迟产业行动命令的，将被处以罚款。
（二）英美法系国家和地区的行政调解制度 1.美国
1947年美国国会通过了《劳资关系法》，根据该法成立了联邦调解调停局，以一个由调解人员组成的基础框架结构向劳动者和管理层提供帮助。在美国，行政调解是一个完全自愿的过程，法律并不把调解强加于那些不愿调解的当事人。美国联邦调解调停局雇佣了200多名调解人，分散在全国各地的社区并为他们所在区域的劳工管理代表所熟知。在沟通的过程中，作为一个中立方主持争议当事人之间的沟通协商，倾听而不发表判断意见，做出反应当没有任何责备，改进双方之间的沟通，以帮助他们就争议达成一项自愿的协议。行政调解在美国经济中发挥了粘合剂的作用，停工或罢工是企业没有工人而遭受经济损失，工人则因为没有工资收入也受到损失，通过这一制度尽可能的避免对社会经济有破坏作用的劳动争议。在最近一次调查中显示，50%的私营企业工会和管理层受访者都说如果没有调解他们的合同争议很可能导致停工，52%的国劳部门的工会和管理层的受访者也认为如果没有调解也会导致停工的结果，行政调解制度在美国取得了很好的效果。
2.香港
香港1989年建立了申诉专员制度，成立了独立于香港政府机构系统外，以
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处理涉及行政失当事宜的行政争议的法定组织—香港申诉专员公署。该机构实行首长负责制，申诉专员直接对行政长官负责，不受其他机构的干涉和制约。除非申诉专员书面向行政长官辞职或因自身能力无法担任次职务，经立法会以决议的方式批准行政长官免任，其他任何机关和个人不得免除其职务。并且香港的申诉制度为直接申诉制度，市民无须经过其他环节就可以直接向专员提出申诉。申诉专员也可以根据法律的授权直接对行政失当行为展开调查，公布其认为与公众利益息息相关的调查报告。这样，就加大了对政府机关的监督力度，促使行政机关改进自己的管理。
二、我国现行行政调解制度的基本内容和问题
（一）我国现行行政调解制度的基本内容 1.我国行政调解的种类
就目前而言，我国行政调解的种类很多，一般行政机关在行使行政管理职能过程中产生的纠纷，基本上都可以进行调解，主要有以下五类：（1）基层人民政府的调解。我国的基层人民政府设有司法助理员，他既是基层人民政府的组成人员，也是司法行政人员，除了指导人民调解委员会的工作和法制宣传外，还要负责调解纠纷，如《中华人民共和国矿产资源法》第47条的规定：“矿产企业之间的矿区范围争议由当事人协商解决，协商不成的由县级以上人民政府根据依法核定的矿区范围处理”，这里的处理就包括了调解。（2）公安机关的调解。公安机关的调解与我们的生活也是息息相关的，最主要体现在《治安管理处罚法》和《道路交通事故处理办法》中，例如2012年新修订的《治安管理处罚法》第9条规定，“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”，《道路交通事故处理办法》第30条规定，“公安机关处理交通事故，应当在查明交通事故原因、认定交通事故责任、确定交通事故造成的损失情况后，召集当事人和有关人员对损害赔偿进行调解”，公安机关对交通事故的调解是当事人向人民法院提起诉讼的必经程序。（3）工商管理机关的调解。法人之间、法人和个体工商户之间，公民和法人之间的经济纠纷都可以向工商行政管理机关申请调解，如《合同法》第127条规定，“工商行政管理部门和其他有关行政主管部门在各自的职权范围内，依照法律、行政法规的
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