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2、部门之间、制度之间、上下级之间缺乏沟通、缺乏协调，导致整个社会保障制度层次性不强，破碎感明显，甚至出现某项保障制度受重视的程度随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者个人影响力的大小而发生变化的情况。
3、非制度化特征十分明显。整个社会保障制度建设具有明显的应急特征，“头痛医头
脚痛医脚”。
4、整个社会保障制度存在结构性缺陷。比如社会保障只覆盖城市而不包括农村等等。
5、社会保障工作的专业化水平不高。
十一、非正规就业人员社会保障的主要问题
(一)制度结构设计上一元化与多元化的矛盾
从理论上看,建立覆盖所有劳动者的统一的、一元化的社会保障制度,是我们努力的方向、发展的目标,是建立完善的社会保障制度、实现城乡统筹、打破体制分割的内在要求,也是构建城乡统筹劳动力市场的内在要求,而且“一元化”制度安排还具有易管理、低成本、高效率等优点。但在我国劳动力市场存在城乡分割和城市正规就业与非正规就业分割的现实条件下,这种一元化的社会保障制度近期内很难马上实现,主要是受以下因素制约:
1·城乡分割的户籍管理制度尚未根本改变,户籍身份还带有明显的福利保障含金量,劳动力城乡转移还受到体制限制,一元化的社会保障制度的推行受到多重阻力的扭曲。
2·面对日益增大的农村劳动力转移与流动规模以及劳动力供给总量大于有效需求的就业形势,即使打破城乡分割的体制障碍,建立一元化社会保障制度在财力上还难以实现。
3·无论是正规部门还是非正规部门,由于在经济发展水平、行业性质特点、劳动用工需求上存在差距,因此,对劳动者的社会保障的需求层次和负担能力也有所不同,建立统一的社会保障制度面临着增加用工成本、不利于企业、单位人力资源管理策略调整以及临时用工需要等问题而难以推行。因此,从目前劳动力供给总量大、国家财政负担重、正规就业与非正规就业的特点和社会保障需求差异看,现阶段还不具备建立一元化城市社会保障制度的客观条件。
(二)保障扩面中公平与效率的冲突
非正规就业为我国就业弱势群体及具有就业偏好的群体提供了就业渠道与选择空间,其就业优势与特点也正在于就业门槛低、工资水平低、保障水平低、用工成本低。如果比照正规就业劳动力市场的规范管理和社会保障标准来要求非正规就业,使非正规就业劳动者享有与正规就业者同等的社会保障水平,必然要规范其非正规雇用关系,既要签订规范的合同,还要承诺不低于最低工资标准的工资支付,且还需为职工办理社会保险,支付相应比例的保费,而这些就意味着非正规就业在劳动力市场中会增大用工成本,丧失就业的灵活性,降低就业竞争性,降低用人单位雇用劳动力的愿望与积极性,其结果会减少就业弱势群体的就业选择机会,不利于发挥非正规就业在开辟就业岗位上的积极作用,有损于经济效率的提高。但是,不向非正规就业者提供相应的社会保障和规范化管理,损害其应当享有的失业、工伤、医疗、养老保险等正当权益,使其处于无保障和较高的贫困发生率状态,既有失社会公平,也会使非正规就业劳动力市场处于低效率的无序状态,放纵用工单位对非正规就业者合法权益的剥夺与侵害,最终不利于社会的稳定发展。 因此,非正规就业社会保障制度难以推行,关键就在于很难在就业与保障、生存与发展、效率与公平之间寻找一个平衡点,兼顾各方关系与需要,从而陷入了公平与效率的两难抉择之中。
(三)实践中投保、缴费方式与非正规就业的特点不适应 1·缴费基数和缴费比例不合理
社会保险的筹资原则是政府、企业、个人共同负担,雇主需为单位职工按工资总额的一定比例缴纳保费。而大多数私人、个体企业生产规模小,市场不稳定,本