发布时间 : 星期五 文章相对集中行政处罚权与综合行政执法存在的问题及对策更新完毕开始阅读32d417ec0975f46527d3e147
虽然有法可依，有章可循，但常常缺乏执法过程中的强制、执行、调查取证等手段。如，对在对机动车驾驶员在人行道上停放车辆有权处罚，但若驾驶员不服处罚，拒不配合时，就无法实施处罚，因为除了公安交警、交通运政等部门之外，综合执法部门没有扣车、拖车的权力。对屡教不改的占道经营的管理更显乏力，有些地方规定可以暂扣摆卖的商品或器具，有些地方则没有规定，但同样无权对其作出停业整顿或吊销执照的行政处罚，只能是屡犯屡罚，反复回潮反弹，不能从根本上消除这一城市管理中的?顽疾?。又如，在查处违法建设行为中需要调阅图纸、合同文本等文件资料，但如果当事人拒绝提供，执法人员也是无可奈何。在查处非法营运过程中，乘客作为第三方虽然有作证的义务，但若拒不作证，执法机关同样没有任何可采取的措施。《中华人民共和国行政处罚法》虽然规定当事人有义务作证、配合调查取证或者提供方便，但却对当事人不履行义务的责任以及责任追究办法没有具体明确的规定。更为突出的是，相对集中行政处罚权没有赋予综合行政执法机关限制人身自由权，也没有规定配备自卫器械。在城市管理力度不断加强的情况下，执法者与被执法者的矛盾将更加突出，执法人员被围攻殴打的事件时有发生，暴力抗法的问题得不到及时解决，执法人员的人身安全没有保障。虽然法律也赋予了综合执法一定的强制措施，但这些强制措施都缺乏可操作性的程序规定，再者，实施强制措施所依据的程序大多是部门自行规
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定的程序，权威性不足，难以经受诉讼中的论辩。如果申请人民法院强制执行，程序如何运行，也没有具体的规定，如果可行，那么大量的执行案件，人民法院也会不堪重负的。在上述种种情况下，相对集中行政处罚权与综合执法和工商、税务、卫生监督、公安等职能部门在执法手段相比可谓云泥之别，执法效果和质量大打折扣也是必然了。
（二）职权配臵混乱，归口不一。实行综合行政执法，是行政体制的一项重大改革，其核心内容是对行政系统职权的重新配臵和调整，同时也肩负着机构改革的重任，其必然涉及各个行政主管部门的权力和利益。因此，有些部门对开展综合行政执法不理解、不支持，认为法律法规已明确规定具体的执法部门，为什么还要搞综合行政执法，这样以来岂不是修改了已颁布实施的法律法规；有的不愿将行政处罚权交由综合行政执法部门执行，认为放弃处罚权就会损害本部门的利益，就搞不好本部门的工作，出现问题后却将责任推给综合行政执法部门；有的却是名交实不交，拖延时日；有的担心由一个行政执法机关担负那么多执法任务，缺乏必要的监督，怕有法不依，执法不严，对综合执法部门不是很信任。
以上这些仅是一些外在的障碍，内在的阻力体现在政府对综合执法机构设臵和领导体制上重视不够，一定程度上影响了职权的配臵。根据国务院63号文件规定：?试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不
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得作为政府机构的内设机构或下设机构?，这充分说明了综合行政执法机构在政府系统中的地位，但有些城市的综合执法机构却被设臵为政府部门的内设机构，使其地位大打折扣，在职权配臵上缺乏发言权。领导机制也是五花八门，有的政府直接领导，有的职能部门领导，有的是两级双重领导，归口不一，十分杂乱，导致职权配臵的必然混乱。
（三）保障措施有待跟进。开展相对集中行政处罚权与综合行政执法试点工作离不开强有力的保障措施。国发【2002】17号文件中规定?集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障……?；国办发【2002】56号文件中规定?行政执法严格实行‘罚缴分离’、‘收支两条线’制度，罚没收入要全额上缴财政，行政执法经费由财政予以保障?，这些关于相对集中行政处罚权与综合行政执法试点工作经费保障的规定是非常明确的。从全国来看，一些经济发达的城市，如广州、深圳、杭州等大城市，已按照文件规定执行。对相对集中行政处罚权和综合执法的财政支持力度是非常大的，如深圳市执法局依靠政府的大投入（一期市级5900万元，区级4000万元），依托信息产业，建立了城市管理信息平台，成立了?城管?110指挥中心，开通了城管网站，初步实现了电子政务，数字城管。但有些经济欠发达的城市，财政支持乏力，综合执法机关与其他行政机关在财政支持上也不平衡，办公条件落后，人员待遇差，执法队伍的经费仍靠罚款提成或收费来解决。
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致使发生乱罚款、乱收费、财务制度混乱的问题，在很大程度上制约了执法工作的开展。
二、对策意见
（一）加强立法工作。相对集中行政处罚权与综合行政执法是行政法中的一个制度规则，其包容于社会主义法制的制度规则之中。相对集中行政处罚权与综合行政执法同时也是依法治国的重要组成部分，其既是行政系统中的权力分配，又是行政系统与公民、法人和其他社会组织发生关系的具体表现。所以，笔者认为相对集中行政处罚权与综合行政执法是国家行政法治的一个非常重要的评价指标。相对集中行政处罚权与综合行政执法的产生主要有四个背景，一是政府机构改革的背景；二是政府法治背景；三是私权保护背景；四是执法方式规范化的背景。其背景，其实也就是所承担的历史性使命。从这些层面来看，再结合存在的具体问题，笔者认为加强相对集中行政处罚权与综合执法的立法工作是十分必要的。主要从以下几个方面做起：
一是实现相对集中行政处罚权与综合行政执法的统一立法。作为全国层面的相对集中行政处罚权与综合行政执法中行政处罚权的规则也应当由全国人民代表大会和其常务委员会来制定。也就是说，全国人民代表大会和其常务委员会关于相对集中行政处罚权与综合执法要有一个法律层次的原则性规定。而国务院和省级人民政府对相对集中行政处罚权与综合执
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