发布时间 : 星期六 文章中国古代行政组织的演变更新完毕开始阅读3cbf51fe10a6f524cdbf853e
中国古代行政组织的演变
摘 要
中国有着5000年的历史，经历过风风雨雨，伴随着历史的变迁、朝代的交替、行政组织的产生、管理者的转变，行政组织作为国家管理活动的载体，随着国家的出现而产生，自然也就有了行政组织的演变。中国行政组织的演变是不断地沿袭、继承中加以改变的。
关键词: 古代 行政组织 演变
中国素来以历史悠久著称于世，屹立于东方，不管在哪一个朝代，都会涌现许多杰出的政治家、思想家、军事家和各类优秀的管理人才，还出现了汉、唐、宋、明、清等走在世界历史前列的强大王朝。历代统治者在国家治理等方面积累了丰富的经验，但由于当时的历史局限性和阶级局限性，又有一些落后的制度。我们应该以史为鉴，鉴往知未来，掌握历史行政组织演变的规律，明了时代的发展趋势。因此，本文通过对秦朝至清朝的中央行政制度和地方行政制度的产生、发展及其演变过程，作一些较浅的探讨。
一、中国古代中央行政制度
（一）先秦时期
据史料记载，我国奴隶制时期的行政组织实行的是“亲贵合一”的组织原则，因而带有强烈的宗法色彩。奴隶主贵族的家族组织和国家行政组织是相通的，只有奴隶主贵族家族才有资格担任国家行政官员。这个组织原则反映了我国古代国家行政管理中的由家而国、由亲而贵的政治色彩。
商代王室百官总称多尹，大体可分为三类：一是政务官，有“尹”、“卿士”等。二是事务官，有“宰”、“小藉臣”等。三是宗教官，有“多卜”、“占”、“巫”等。
周王室的官僚机构分为两大系统，即卿士寮和太史寮，卿士寮的职权是主管“三事”和“四方”，他们的长官初期的时候是太师或太保，中期以后是太师，其属官主要是“三司”即司徒、司马、司空。[1] 从先秦的行政组织体系来看，不难看出中央各机关之间已有了较为明确的分工，同时又各自平行以保证王权的集中。
（二） 秦汉时期
公元前221 年，秦朝统一六国，秦王嬴政建立了大一统的中央集权的秦王朝，首创在中国封建社会延续2000 多年的皇帝制度。为了巩固封建统一，秦始皇采取了一系列措施来加强中央集权，如“海内为郡县，法令由一统”、“建皇帝之号，立百官之职”等 ,建立了第一套比较完备的、系统的国家管理机构———金字塔式的中枢行政系统。[2]皇帝处于这一系统的顶端，拥有最高的行政、司法、军事、财政、人事等各方面的权力，“天下之事无大小皆决于上”，且这些权力是不受任何限制的。其次是“三公”，为秦代国家的中央中枢决策机构，协调皇帝处理国家大事。“三公”即指丞相府、太尉府和御史大夫府。丞相府是
秦代中央最高的中枢决策机构，其职能是“掌丞天子，助理万机”。太尉府为秦代中央最高军事机构，御史大夫为秦代中央最高监察机构。“九卿”作为秦代中央的行政执行管理机构，则位于第三层次，分别为奉常、郎中令、卫尉、太仆、廷尉、典客、治粟内史、宗正、少府等，分别掌管皇室、警卫、礼仪、农业、司法、民族和外交事务等。[3]九卿也各有其属吏，上与三公府对口，下与郡县连接，将皇帝及中枢机构的决策，传达到具体的执行部门，并负责指导监督执行。可见皇帝的私人事务机构与国家行政事务机构互相混杂、交织在一起，是封建社会早期国家机构设置的一种特色。西汉中央机构的设置基本上是承袭秦制而略有变化，仍以“三公”、“九卿”各府为主体。但随着社会的发展，较秦代而言，西汉机构组织更为健全，职能更加完善，分工亦更细致。东汉时期的国家机构，仍大体承制西汉原则，但也作了一些调整。如东汉初“三公”各府机构名称已演变为：司徒府、太尉府和司空府（即西汉时的丞相府、太尉府和御史大夫府） 。其中，太尉府作为东汉中央最高军事机构，位于“三公”之首，不仅掌管武事，同时也分管诸多行政管理事务，是东汉“三公”机构职权发生变化的标志之一。东汉时期国家机构设置变化的另一标志是尚书台成为中枢决策机构，架空了“三公”府。光武帝刘秀信任并重用身边的侍臣———尚书，使原归于少府寺的尚书台机构职权日益隆重。而尚书台“六曹”机构的设置，行政分曹办公，使行政机构的职能趋向完备，为以后“六部”制机构的设立奠定了基础。
（三）魏晋南北朝
魏晋南北朝时期社会动荡，政权更替频繁，中央行政管理体制也比较混乱。其趋势是在东汉官制的基础上形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等中央行政组织。北魏孝文帝继位后，曾于493年和499年两次颁布职员令，在中央逐步建立三省制。在沿袭东汉官制过程中，魏晋南北朝的八公：三师（太师、太傅、太保）、二大（大司马、大将军）、三公（太尉、司徒、司空）。宋齐梁陈，并相因习，或为宰相，或为相国多非寻常人臣之职。[4] (四)隋唐时期
三省六部制是隋唐时期的中央行政管理体制。隋唐时期，尤其是唐朝，是我国封建社会发展的鼎盛时期，国家政权机构建设也发展到了一个崭新的阶段。隋朝建国之初，统治者杂采南北朝时期其他各朝机构设置的体例，正式置设并完善了“三省”、“六部”制的机构设置格局。[5]即中书省：拟制章奏，出纳诏令；门下省：主掌审核、驳诏及谏议，大凡中书省所拟之诏令章策，均要经门下省，发现失误处即行驳回，以减小过失；尚书省：中央最高行政事务管理机构，主掌“六部”。尚书省所辖“六部”，即吏部、礼部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后，唐初的国家机构大体上沿袭了隋代国家行政体制，中央机构以“三省”、“六部”为核心。到了唐代前中期，为强化君权“， 三省”分权，中书省、门下省和尚书省互相制衡，彼此牵制，带来了一系列的弊端。互相牵制变成了互相掣肘，造成了办事拖拉，互相扯皮，政令难行的恶果。鉴此，唐高宗便在太宗时合中书、门下于“政事堂”议事的基础上，又另置“同中书门下平章事”，行使宰相的权力。“三省”长官官职不再轻易授人，中书、门下的职能范围开始缩小。唐玄宗时，为了解决因中书省事杂、文书冗滞所带来的冗弊和进一步加强皇权的需要，正式设立了翰林学士院。翰林学士院置建后，与“中书门下”共掌中枢，并逐渐侵夺了“中书门下”的部分权力。翰林学士与“三省”的长官们不同，他
们与皇帝的关系非常密切。[6] 学士们大都是皇帝的心腹，对皇帝是言听计从，所以，皇帝对他们比较放心，也容易控制和驾驭。从唐宪宗至昭宗末期，是唐朝宦官专权的鼎盛期，这股依附于皇权的恶势力，对它所依附的皇权构成严重的威胁。
宦官专权，皇权逐渐被架空，唐朝的统治急速滑向衰败。总之“， 唐代统治者将国家行政管理机构与宫廷事务机构截然分开，职能分工更趋细致、明确，逐渐形成了系统”，反映出唐代统治阶级在治国经验方面的积累和政治上的成熟。但本质上仍是集权，皇权仍然得不到有效的制约。
（五）宋元时期
宋元在中书省内设政事堂，简称中书，与枢密院分掌事物，号称“二府”。在宰相之下设“参知政事”作为副贰，还把唐末五代设置过的枢密院和三司使定为常设官员，以枢密院分取宰相的军政大权，以三司使（又称“计相”）分取宰相的财政大权。宋朝设官之制，名號、品秩一切 用唐 。然三师、三公不常置，宰相不专用三省长官。中书、门下并列于外，又别置中书于禁中，是谓政事堂，与枢密院对掌大政。元朝的中央统治机构有中书省、枢密院和御史台。中书省是最高行政部门，右、左丞，参加政事等，统称丞相。中书省下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部。枢密院掌兵权，设院使、副使。御史台掌司法、设御史大夫。[7]
（六）明清时期
内阁六部制是明清两代的中央集权体制。明朝统治者鉴于“权臣乱政”和中书省丞相权力过大而危机皇权的教训，改革旧制，废除丞相制度，以内阁制代替沿用了1500 多年的宰相制度，由皇帝直接统帅六部。通过提高六部的地位，皇帝可以更有效地指挥各部的工作，同时，又便于把全部权力高度集中于君主之手，进一步加强皇权。总之，内阁只是明朝中央最高的辅政机构，其职能是顾问、参谋、决策等，而六部才是明朝中央最高行政机构，直接对皇帝负责，分任朝政最高一级行政机关，其职能是执行、管理、协调各项政务。
清朝前期中央政权的行政机构在形式上承袭了明朝的机构体制，吏、户、礼、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理机构。清王朝于雍正年间新设置了一个中枢机构———军机处，逐步取代满贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的权力，使之成为一个徒有虚衔，却又不得干预机务的经办例行公事的机关。随着许多机密大事、军国要务都由军机处办理，内阁宰辅已是名存实亡。军机处则成为清朝皇帝维护君主专制体制的得力工具，行使“军国大计，罔不总揽” 的职能，这些改变有利于封建主义中央集权制的进一步加强和皇权强化的需要。[8]同时“， 在这种体制下，中央政府的行政、军事、财政、司法诸权均集中于皇帝一身，国政治理是优是劣也完全视皇帝个人的素质与能力了”，其弊端也显而易见。
二、中国古代地方行政制度
（一）先秦时期
商周时期，特别是在西周时期，普遍实行分封制度。所谓“分封”就是封邦建国，把天下划分为若干区域，分封给宗室子弟和功臣，让他们代表周王朝对这些地方进行直接的统治。西周前期曾进行过两次大分封，第一次是在武王克商后，第二次是在周公东征后。第二次大分封后，分封成为一种常规制度，直到西周中、
晚期，王室还陆续分封过一些诸侯。
（二）秦汉时期
秦统一后，郡作为军事防备区历史相应结束，而转变为中央和县之间的一级地方政府。郡守既是军事长官，也是行政长官，另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务。郡县乡里的地方行政体制最终定型。秦初分天下为三十六郡，后来增至四十郡。郡是地方上的最高行政机构，其长官有郡守、郡尉和监御史等。郡守掌管郡中军事，监御史负责监察工作。一郡之内辖若干县，设县令或县长，掌管全县政务。另设县尉掌管军事，设县丞协助县官并负责司法。一县之内分为若干乡，设三老掌管教化，啬夫管司法和征税，游徼管理治安。乡以下的基层组织是里，设里正和监门。郡县的长官亦由皇帝任免，不得世袭。郡县制的推行对于结束诸侯割据的局面，对于维护国家的统一，都具有重要的意义。这一套统治机构，好像一张庞大的权力网，从中央到郡、县、乡、里以至什、伍，层层控制，整个权力集中到中央，再通过中央集中到皇帝，对提高行政效率和维护国家的统一有着显著的作用。
西周前期，郡国大量增加，中央不易统辖，试图采取一套新的建制。汉武帝时，在全国设立了十三个州。中央向地方派遣刺史。将全国分为十三个监察区，称为“州部”，每个州部设刺中史一人，代表皇帝监察地方，使各级地方官吏和豪强不敢过分违法行事。另设司隶校尉部，管理畿辅及其附近地区。东汉时，省并朔方刺史部，改交刺史部为交州，又为各刺史部设立固定的治所。州的演变过程表现出中央和地方权力的矛盾。西汉初置州之际，便有加强中央集权的目的。州置刺史，刺史可以监督郡太守，但他的职位比太守位低。东汉末改刺史为州牧，一跃而成为封疆大吏遂失去了立州的本意，使州最终失去了它原来的重要作用，变成了和郡一样的机构。
（三）魏晋南北朝
北魏孝文帝即位后曾于439和499年两次颁布职员令，在地方上，则主要是接受汉族地主李冲的建议，废除了宗主督护制，实行三长制。所谓三长制是一种基层管理体系，即五家为邻，立一邻长，五邻为里，立一里长，五里为党，立一党长。[9]邻长、里长和党长就是“三长”，三长的职责就是检查户口，监察耕作，征收租调，征发徭役和兵役。三长制的实行，有利于抑制豪强隐匿户口，逃避租役，有利于国家的财政收入和社会的稳定。 1、隋唐时期
唐初州郡较多，太宗时虽有并省，贞观十三年就有州府358个，比隋时几乎增加了一倍。这样多的郡府，若不加以区划，便很难妥善管理。故贞观元年在并省州郡后，因山川形变，将全国分为关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、南、江南、剑南、岭南十道。开元二十一年又在十道的基础上，将山南道分为东西两道，把江南道分为东道、西道和黔中道，另外，又在关内道里的京师周围划出京畿道，在东都洛阳的周围划出都畿道。 2、宋元时期
行省制度创立于元朝，行省不是监察性质的区划，也不是纯粹的地方行政的派出机构。中书省和行中书省统辖路和直隶府州。行省之下为路、府、州、县，设总管、府尹、州尹、县尹，又都各设“达鲁花赤”（管民营），由蒙古人担任。 为了扭转地方权力过盛的不良影响，宋代推行了路的制度。宋代的路的制度确定