发布时间 : 星期二 文章十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革更新完毕开始阅读41a7ff52b42acfc789eb172ded630b1c59ee9be2
十八大以来，党和国家提出要解放和增强社会活力，正确处理政府与社会关系，加快实施政社分开，适合由社会组织承担的公共服务和政府职能交由社会组织承担[1]。国务院及其部委相继出台政策支持社会组织承接政府购买公共服务，推动社会组织承接政府转移职能[2]。与以往政府对社会组织采取双重管理、限制发展等单一控制逻辑不同，政府开始对社会组织采取政府购买服务与转移政府职能等合作互动逻辑，这意味着政府与社会组织关系出现了新动向[3]。那么，如何理解当前正在发生着的政府与社会组织关系变革？政府与社会组织在这种变革实践中又分别扮演着什么样的角色？
本文认为，当前政府与社会组织的合作关系是二者相互策略性调适的结果，可称为“调适性合作”。它包括两个面向：一方面，政府的有限治理能力遭遇挑战，促使政府主动调适自我角色，与社会组织合作推进经济发展与公共服务供给等；另一方面，社会组织为了获取国家赋予的合法性与行政资源，实现自主发展，采取策略性行动推动与政府合作。因此，“调适性合作”具有政府主动调适与社会组织策略性能动的双重逻辑：政府通过资源依赖与制度构建等方式实现与社会组织开展合作实践，而社会组织也在合作实践中影响政府行动。 一、争辩中的中国政府与社会组织关系演进
遵循“国家与社会”的宏观理论逻辑，学术界常用公民社会（Civil Society）、法团主义（Corporatism）等理论来描述解释中国的政府与社会组织关系。20世纪90年代初以来，公民社会理论兴起并影响着中国政府与社会组织关系的经验研究，学者们主要探讨公民社会理论的中国适用性，社会组织出现是否预示着中国公民社会兴起，社会组织相对政府的独立性与自主性如何等[4]。20世纪90年代中后期以来，安戈（Jonathan Unger）与陈佩华（AntiaChan）率先运用法团主义理论分析中国政府与社会组织关系[5]。法团主义拥护者以政府对社会组织的制度结构安排为重要依据指出，国家以法团主义的方式直接或间接建立大量社会组织，这些社会组织在各级政府部门注册登记接受监管，并承接了大量政府职能，成为政府制度的重要组成部分[6]。
如果说，公民社会理论与法团主义理论都具有理想色彩且烙上时代印记。那么，现实复杂性与时代变动性使得政府与社会组织关系呈现出多元化特征，上述理论在何种程度上能够解释变动中的中国政府与社会组织关系在学术界一直聚讼不已[7]。公民社会与法团主义在随后遭到了不同经验研究的挑战：公民社会
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研究视角过多强调中国社会组织的独立性与自主性建构，形成独立的公共领域，甚至形成对抗制衡国家的力量，却忽视了政府也在不断提升对社会组织的控制策略[8]；法团主义研究视角过多关注政府主导的制度安排，强调国家权力与意志，忽视了社会组织的能动性[9]。
对此，有学者试图调和法团主义与公民社会两种理论，对现实中的政府与社会组织关系进行了类型学研究，以证明两种理论可以互为补充解释政府与社会组织的互动关系[10]；也有学者认为上述两种理论不具有中国适用性，无法解释纷繁复杂的中国政府与社会组织关系，而因探寻其微观机制，如托尼.赛奇（Tony Saich）认为中国社会组织运用了“与国家商榷”策略[11]，康晓光与韩恒提出政府对社会组织的“分类控制体系”等[12]，江华等认为“利益契合”程度决定了政府对社会组织选择支持还是限制[13]。
公民社会与法团主义视角的争论核心在于界定政府与社会组织在其结构的对立紧张关系，难以摆脱政府主导与社会组织自主之间的困境。近年来，中国政府与社会组织关系的调整实践显然突破了公民社会与法团主义的限制与争辩。尤其是在2012年中共十八大以后，中国政府将发展社会组织纳入了社会治理创新的重要范畴，激发社会组织活力，培育发展社会组织成为政府开展社会治理的着力点[14]。有学者认为，当前政府正重新调整与社会组织关系，试图实现政府控制与社会组织自主并重、控制与赋权并行的新格局[15]。在现实中，这具体表现为政府大规模与社会组织合作，同时加强政府对社会组织的综合性监管等。这表明，中国政府与社会组织的合作实践已然形成，其原因亟需揭示。
萨拉蒙等认为，政府与社会组织合作的出现遵循着相互依赖的逻辑结果[16]。布林克霍夫也强调，政府与社会组织合作关系的一个主要动力在于双方能够通过合作发挥各自比较优势，获得任何单一方都无法获得的资源[17]。既有研究将中国政府与社会组织在公共服务领域的合作归因为对“政府失灵”与“志愿失灵”的克服：一方面，社会组织能够低成本提供满足被服务者需求的多元化公共服务，克服政府供给公共服务的单一化与低效性；另一方面，政府资金支持则保证了社会组织的资金来源、服务供给的专业化与可持续性，有效克服社会组织志愿失灵的内生性限制[18]。也有学者在合作治理分析框架下，将政府与社会组织合作视为相互增权的重要制度安排[19]。克服双重失灵与合作治理等理论部分解释了当前中国政府与社会组织合作关系的成因，但存在着一些不足：
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首先，忽视了政府与社会组织合作关系的特定中国语境。长期以来，中国政府与社会组织之间是强政府弱社会组织的非对称性依赖关系。但是，克服双重失灵与合作治理等理论则强调政府与社会组织在相互补充、弥补各自不足的依赖关系前提下开展合作的静态制度安排，缺乏对中国政府与社会组织从非对称性依赖关系到依赖合作关系的动态过程讨论。
其次，忽视了促成政府与社会组织合作关系的行动者角色。克服双重失灵与合作治理等理论在分析政府与社会组织合作成因时多聚焦于政府与社会组织的合作需求，而较少考察作为合作主体的政府与社会组织也是促成合作的重要动因。合作需求只是政府与社会组织合作的客观前提，中国政府与社会组织合作关系的形成离不开政府与社会组织的制度构建与策略行动。
最后，将中国政府与社会组织合作研究多限定在公共服务这个特定领域。克服双重失灵与合作治理等理论多将中国政府与社会组织合作关系研究锚定在公共服务领域[20]。这就意味着，如果中国政社合作需要在更广泛的领域实践就会遭遇边界限制。事实上，当前中国政社合作实践正在扩展到政府向社会组织转移职能等其他领域。
因此，无论从既有理论解释的不足，还是当前现实经验的发展，都需要推进中国政府与社会组织关系的研究新进程。与公民社会理论与法团主义理论分别强调社会组织或政府的单一角色作用不同，本文将重点考察作为行动者的政府与社会组织如何共同形塑当前正在发生的中国政社关系变革。
二、调适性合作的形成逻辑：政府主动调适与社会组织策略性行动
本文试图用“调适性合作”来解释十八大以来政府与社会组织关系策略性变革的发生逻辑。“调适性合作”意指，当前中国政府与社会组织合作关系是政府与社会组织相互调适的结果。一方面，政府遭遇治理挑战，需要主动调整自我角色，通过制度设计与建构，与社会组织开展合作，实现有效社会治理；另一方面，社会组织采取策略性行动影响政府的合作意愿与行动，并借助政府资源实现自我发展。
（一）调适性合作中的政府角色：调整制度设计与寻求潜在合作者
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始于20世纪80年代的财政分权改革使得中央政府在不减少地方财政支出的情况下上收财权，并赋予地方政府处理辖区内经济社会事务的自主管理权[21]。地方政府在提供教育、医疗卫生、社会保障、住房等社会服务方面发挥重要作用，但是有限的地方财政资金与大量的社会服务责任之间产生了巨大的缺口[22]。这种财权与事权不相匹配的局面驱动地方政府探索社会政策创新、寻求潜在社会合作者以更好地促进经济发展、供给公共服务[23]。在中央政府的默许下，北京、上海、广州、深圳等城市的地方政府率先探索政府购买社会组织服务的新型制度安排，印发政府向社会组织购买服务暂行办法，公布政府购买服务目录，探索并逐步建立较为完备的地方政府购买服务制度体系，以应对地方治理所面临的经济社会复杂性。
十八大以来，党和国家强调政府全面主导的经济社会治理模式不再适用，需要实现从生产者向规制者的角色转型，并主动提出通过简政放权，转变政府职能，改进社会治理方式，这为社会组织成为政府合作者创造了合法性空间。在中央政府的宏观制度调整下，民政部、国家发展改革委、财政部、文化部、工信部等多部委从各自部门特点出发探索试行购买公共服务工作，并出台具体落实政策，政府购买服务从地方实践推向中央部门。2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，政府向社会组织购买服务在全国铺开并得到规范。随后，民政部与财政部等中央部委相继出台《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》与《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件，进一步完善政府与社会组织在公共服务领域合作的制度规范。近年来，推进政府职能向社会组织转移的新型合作关系正在地方层面探索实践，社会组织参与社会治理的作用不断得到发挥。
可以看到，中国政府在面临治理能力不足时主动调整自我角色转变，促进与社会组织合作以提升经济发展与公共服务供给。作为调适性合作的政府角色，中国政府在调整制度建构方面具体表现为：在宏观制度层面，主动调整政府全面主导的局面，搭建政府向社会组织购买服务与政府向社会组织转移职能的合作制度框架；在微观制度层面，政府介入社会组织的培育发展与服务能力建设，通过资金资源依赖的方式实现对社会组织的引导监督。
（二）调适性合作中的社会组织：策略性行动与“借势”发展
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