发布时间 : 星期五 文章佛山中院 - 关于审理集体土地使用权流转纠纷案件若干问题的指导意见更新完毕开始阅读4552049a51e79b8968022622
目前，佛山市两级法院审理相当数量的涉及农村集体未经相关土地管理部门批准而出租集体土地用于非农业建设的案件。对这类租赁合同的效力，严格依照《中华人民共和国土地管理法》关于农村集体土地不得出租用于非农业建设的强制性规定，出租未办理相关批准手续即违反了上述强制性规定，应认定租赁合同无效。但事实上由于佛山市经济发展对土地需求的日益迫切，就出现全国通行意义上的我国法律的有关规定与我省、我市相关政策的适应发展需要而“违规”放宽意见之间存在矛盾而不一致的地方。1999年1月1日重新修订的《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《中华人民共和国担保法》第三十四条、第三十六条、第三十七条规定集体土地使用权不得抵押，但存在两种例外情形：一是抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；二是以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占有范围内的土地使用权同时抵押。可见，国家立法层面对集体土地使用权的流转采取的是控制原则，其流转的条件和程序规定都较为严格。由于有关调整集体建设用地使用权流转的土地管理法严重与社会经济发展不相适应，导致较长的一段时间里，广东的珠江三角洲经济相对发达地区，集体建设用地隐形市场的客观存在，但司法政策一直以来是严格按照法律办事，省院即使有突破，也无法适应社会形势。由此造成凡是土地租金上涨、部分村民或者村民小组、村委会
不顾用地人大量投入并实际使用土地的现状，通过诉讼要求确认合同无效；或者村民小组、村委会新的领导班子成立，必然通过诉讼推翻前任领导班子签订合同的随意毁约现象普遍存在，社会诚信受到极大的挑战，集体建设用地的土地市场处于一种无序失控的状态。有鉴于此，在国务院决定广东进行流转试点，广东省人民政府根据现实需要并结合全省实际情况，曾于2003年6月24日发布《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》；2004年6月22日，佛山市人民政府发布了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》，该办法于2004年7月1日起实施；2005年6月23日，广东省人民政府发布了《广东省集体建设用地流转管理办法》，该办法于2005年10月1日起实施。上述文件均在政策层面一定程度上放宽了农村集体土地流转的条件。这样现实中就出现一些集体土地使用权流转中合乎政策，但违反法律的现象。
从省市的政策规定来看，允许流转的农村集体土地的性质及其功能必须是农村集体建设用地，而不能是农业用地。至于属农用地出租用于非农业建设的，在案件作出处理前仍未经国土部门批准转变土地功能的，应一律认定无效。
为了解决农村集体建设用地使用权流转，经过充分的调研，佛山市中级人民法院民五庭起草《关于审理集体土地使用权流转纠纷案件若干问题的指导意见（一）》，并于2007年12月6日由院审判委员会2007第38次会议通过。该指导意见的出台，将集体建设用地使用权的流转纳入了法律调整的范围，有利于促进地方农村经济健康有序的发
展，更好地发挥司法对经济保驾护航的积极作用。这一指导意见也将起到统一佛山市两级法院裁判的积极作用。该指导意见的最大亮点为：一是明确规定“集体建设用地使用权流转合同签订后，未到土地行政主管部门办理登记、批准手续的，不影响合同效力。”因为之前的司法实践，认为集体建设用地使用权流转合同签订后，必须到土地行政主管部门办理登记、批准手续，未办理登记、批准手续，集体建设用地使用权流转合同无效。但是根据我们到国土部门的调研发现，国土部门认为根据法律规定及政策要求，国土部门对集体建设用地使用权流转合同只有登记备案权，没有批准权；而且很多当事人拿着法院生效判决要求国土部门登记备案，因为合同效力已经被确认无效了，所以，国土部门也不敢随意办理备案登记手续，否则就是不执行生效法律文书。基于此，我们一改之前的司法实践，明确规定“土地行政主管部门办理登记、批准手续的，不影响合同效力”。二是明确规定了流转合同无效的要件，第三条规定“集体建设用地使用权流转，必须符合下列条件：（一）经依法批准使用或取得的集体建设用地使用权，已办理土地登记并领有相关的土地权属证书——出让必须取得集体土地所有权证；转让、抵押必须取得土地使用权证；出租必须取得土地所有权证或土地使用权证；（二）经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意。不具备以上条件的，流转合同无效。”第五条规定“具备以下情形之一的，可视同符合第三条第（二）项规定的条件，即视同经本集体经济组织成员的同意：（一）经过公开拍卖、招标而签订流转合同的；（二）合同签订后，
受让人或承租人已实际做了大量投入的，对原告要求确认该流转合同无效或者要求终止该流转合同的，人民法院不予支持。但是，如果价格明显偏低，人民法院可根据当事人诉请和实际情况，依照公平原则，对该合同的有关内容进行适当调整。”为什么要作此规定？因为实践中出现大量村委会、村民小组换届选举后，新的领导班子以前任领导班子对外签订的合同未经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意为由，主张流转合同无效。事实上，此类合同履行期限通常比较长，至村委会、村民小组或者部分村民起诉时已过了三五年，受让人或承租人已经做了大量投入，修建厂房、商铺等建筑物，或者工厂正在开工、或者市场正在运作，受让人或承租人刚刚盈利，这个时候要求受让人或承租人走人，对受让人或承租人无疑极不公平。所以，针对这种情况，指导意见在二者之间取得了平衡，对未经集体经济组织成员村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，但是经过公开拍卖、招标或者受让人或承租人已实际做了大量投入的两种情况，视为经过集体经济组织成员的同意。
综上，对于农村集体建设用地的租赁效力认定上，我们在严格依照法律、法规规定审核租赁合同的效力时，还要根据我省、我市对集体土地流转的政策性规定，并结合案件所涉及的实际情况，有条件地确认合同的效力，这样才便于疏通我市土地流转的实际状况，保持土地交易市场的稳定，有效制约出租方基于土地租赁价格飙升的利益动机而以合同无效为由违背诚信要求收回土地、严重损害承租方利益的不公平现象。