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城市土地储备制度模式比较研究
北京林业大学经济管理学院工商管理（物业管理方向） 盛筠
摘要
城市土地储备制度在我国是一种新的土地经营管理制度，属于一种新的制度创新。它尚处于起步阶段，土地储备的理论研究滞后于实践的发展。我国的土地储备制度的运作模式多样化，形成了三种有代表性的土地储备制度，分别是上海的市场模式、杭州的政府主导模式和武汉的市场与政府相结合混合模式。
关键词：城市土地储备制度、创新模式 、比较、优化
一、研究背景
“土地是一切生产和一切存在的源泉”，是“人类不能出让的生存条件和再生产条件”’，是人类赖以生存和发展的物质基础，是城市经济发展的最基本要素，社会生产的第一要素。由于土地的稀缺性、不可再生性和土地利用的多样性决定了土地在城市社会发展的各个方面承担着重要的角色，随之具有了公共产品的属性，具有了社会公共属性。
储备土地是为加强政府对土地市场的调控力度，从而形成影响城市土地市场的一种力量。城市土地储备制度，是根据城市建设的需要，有计划地将土地投入市场的制度。其主要目标是通过政府垄断土地一级市场供应，增强政府对土地市场的调控能力，防止土地收益流失，规范土地市场秩序。
二、国外土地储备制度现状
国外土地储备的基本涵义是在土地尚未需要开发利用之前，预先由政府或公共团体将其获取并持有，并在适当时机投放到土地市场以作为未来开发之用或用以实现某一公共利益。根据政府对私人土地所有者从土地获益的政策的不同，可分为两类。一类是以公共福利为目标，私人土地所有者对土地的利用应服从于国家的需要，这一类以瑞典和荷兰的土地储备制度为代表;另一类则是国家重视个人的机会，私人土地所有者可以从土地中获得土地增值收益，这一类以法国为代表。
三、我国城市土地储备制度的三种模式比较研究
（一）我国城市土地储备方式与运作模式
我国土地储备制度是随着土地使用制度改革的不断深入和城市土地市场的发育而产生的一种新型的城市土地管理制度。凡是在我国建立了土地储备制度的城市，其运作一般都分为土地收购、土地整理和土地供应三个阶段。土地储备是一个系统工程，其工作机理如下：
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图1：土地储备流程系统
(二)我国不同城市土地储备运行模式的特点
土地储备制度作为一种新的制度安排，各地在实践过程中形成了不同的储备模式。当前，我国形成了三种有代表性的土地储备模式：一是以市场机制运行的“上海模式”；二是以政府主导的“杭州模式”；三是市场与政府结合的“武汉模式”。 1、市场主导型（典型城市——上海）
上海市的土地运作模式基本采用市场化运作方式，充分体现市场机制配置土地资源的功能。该模式的特点是土地储备机构据其收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，取得土地并按现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套后，由土地管理机构出让给新的用地者。虽然政府规定了储备上地的范围，但对范围以内的土地实施行为不具有强制性，土地发展中心能否成功储备土地要视其与用地单位的协商情况而定。 2、政府主导型（典型城市——杭州）
杭州市在储备机构设置上，实行双结构模式，即成立城市土地储备委员会和土地储备中心，实行分层两级管理模式。杭州土地储备属于政府主导性质，并通过对土地前期开发利用—土地储备—土地出让这三个环节实现了政府对土地一级市场的控制。政府通过“统一收购权”和“统一批发权”，实现了对市区土地一级市场的垄断。
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3、行政指导与市场相结合混合型（典型城市——武汉）
武汉市土地储备模式采取的是“市场运作加政府主导”，将土地储备制度与土地交易许可制度相结合，既充分发挥市场作用，又加强政府引导。这说明两个问题，其一武汉市投资潜力巨大，其二武汉的土地市场公开、透明、规范，有利于公平竞争。 4、三种模式比较分析
市场主导型的重点在于通过土地储备来实现土地的保值、增值，力求土地资产价值的最大化，其优势在于程序简单，土地进入市场速度较快，政府在土地的开发投资可以较少。市场主导型模式规定了储备土地的范围，但是对于范围内的土地收购并不具有强制性，且土地储备机构的职能定位明确，权利义务的设定都基本在当前法律框架范围内，但是不利于实现土地一级市场的集中管理。
在混合型模式中，土地储备与土地交易许可得到无缝的链接。土地交易许可制度的出台，活跃了土地二级市场，并且很好地解决了非经营性房地产开发用地以及属于储备范围但不宜收购土地的问题。但其缺点则与市场主导型一样，削弱了政府对土地一级市场的实际控制力，不利于实现土地一级市场的政府垄断。
四、我国城市土地储备制度模式创新
（一）土地储备初期的模式选择
考虑到不同经济发展水平的城市和土地储备制度发展的不同阶段，在土地储备的初期发展阶段，盘活存量土地和建设市场机制为其主要任务，而储备机构的资金有限，如果采用政府统一收购储备范围内的土地，会形成资金供求严重失衡的局面。因此在城市土地储备初级阶段的可以结合武汉模式中的交易许可制度，一方面将一级市场规范在适当范围内，并活跃了二级市场；另一方面，有选择的储备土地大大减轻了储备机构的资金压力。
（二）土地储备成熟期的模式优化
土地储备成熟期的模式优化的对象主要是针对经济发展水平较高的城市，具体的优化路径如下：
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