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突发事件网络舆情治理中的政府决策：过程与机制
李鸣
（华中科技大学公共管理学院，430074）
摘要：突发事件网络舆情具有突发性强、现实性强、传播快速、影响深远等特点，引起执政党和政府的高度重视。为提高网络舆情治理能效，增强突发事件应对的主动性，需研究突发事件网络舆情治理中政府决策的过程和机制。从网络舆情全生命周期的角度研究了突发事件网络舆情治理中决策的过程，并以实际发生的案例剖析了一个决策周期内的直接治理和间接治理两类十种治理行为；分析了决策与网络舆情情感、语义和传播范围的关系，设计了突发事件网络舆情治理的三维决策矩阵。
关键词：突发事件网络舆情；决策周期；治理行为；三维决策矩阵 中图分类号： G20； C93-05 Abstract: Key Words:
一、 引言
上世纪90年代以来，互联网技术的迅猛发展直接导致了信息爆炸和知识激增。网络在经济领域催生了新的业态、营销与盈利模式，它的普及与应用对政治、文化、军事、科技、教育、医疗等所有领域予以全覆盖，并对人类的传统生产、生活、思维方式产生革命性的影响。同时，互联网让公民有了更多的知情权和言论自由，在标志国家民主进步的同时，匿名性的自由发声和公共诉求表达，也为诱发公共危机，甚至危及社会稳定提供了可能。因此，“网络舆情”成为公共管理主体密切关注的新问题。纵观国内两份相对权威的舆情报告（分别由中国人民大学和人民网主编）2009-2011年三年的有关数据，在内容繁杂的网络舆情海洋中，突发事件尤其容易引起舆论风暴，引发互联网群体性事件，甚至危及社会安全；事后还对公共政策产生一定影响，甚至改变事件涉及领域的政策方向和制定。
二、 相关概念界定
展开相关研究前需将本文涉及的“突发事件网络舆情”与“政府决策”两个概念做
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一界定和说明。
1.突发事件网络舆情
网络舆情目前没有统一的界定，学界有广义和狭义的争鸣。广义上泛指社情民意的网络表达，狭义上将其限定为针对“中介性事务”的观点。其中在学界广为接受的定义之一是由天津社科院的刘毅（2007）提出的：网络舆情是指在网络空间内，围绕公共事务的发生、发展和变化，作为主体的网民对作为客体的执政者及其所持有的政治取向所产生和持有的社会政治态度，是通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见交错的总和[1]。本文中的网络舆情即指狭义的网络舆情。关于网络舆情的主要特点，刘毅（2007）归纳为自由性、可控性、交互性、即时性、隐匿性、外线性、情绪化、非理性、丰富性、多元性、个性化、群力极化。徐晓日（2007）认为网络舆情的特点如下：（1）来源具有广泛性和匿名性；（2）倾向于问题揭露与现实批判；（3）具有突发性；（4）传播容易出现群体极化倾向；（5）网络舆论能够形成更大的群体压力[2]。王国华（2011）等人比较客观的提出网络舆情具有内容庞杂性、现实互动性、情绪感染性和总体可控性等特点[3]。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。自然灾害主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。公共卫生事件主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。
“突发事件网络舆情”即由突发事件引发的网络舆情，其在网络舆情本身的特点之上还具有突发性强、现实性强、传播快速、影响深远等特点。
3.政府决策。政府决策，又称行政决策,是国家行政机关及其领导者在行政管理过程中，为履行自己的职能，依法处理行政事务而进行的决策活动，也就是指行政决策者为了达到某一特定目标，对若干备选方案进行选择，以确定行动方案的过程[4]。网络舆情治理的过程就是实施决策活动的过程。
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三、 突发事件网络舆情治理中的决策流程
“生命周期”这一概念源于生物学领域，指代生物体的形态或功能在生命演化进程中所经历的一连串阶段或改变。有部分学者已沿用生物学“生命周期”的定义来解释网络舆情从产生到消退的过程[5]。本文亦采用突发事件网络舆情全生命周期（潜伏期、产生期、发展期、演化期、高峰期、消退期）作为研究决策流程的一个决策周期，但需说明的是突发事件网络舆情并不全具备“发展期、演化期、高峰期”这三个中间阶段，且以上三个阶段之间不是线性关系。按照“事前、事中、事后”的时间顺序，分别从生命周期的各阶段剖析政府决策的流程，本文研究发现，网络舆情治理中的政府决策活动，分为直接治理行为和间接治理行为两类10种。前者是政府相关职能部门直接在互联网上开展治理活动（监测、关注、引导、查处）；后者是政府相关职能部门在“线下”即在现实社会中通过对网络舆情所涉话题本身采取相应的应对措施（信息公开、应急指挥、传统媒体介入、事件调查、行政措施、事后研究调整所涉领域的公共政策）。某一具体突发事件网络舆情的治理中不一定包含以上全部的治理行为，政府根据实际情况采取不同的应对方式（下一节会讨论决策机制）。直接治理行为与网络舆情、间接治理行为与网络舆情两组事物之间分别为相互作用关系：网络舆情决定了治理行为的选择，治理行为反作用于网络舆情，影响网络舆情的发展趋势和演化路径。基于网络舆情全生命周期的决策流程图如下。
直接治理行为网络社会监测网络舆情潜伏间接治理行为现实社会对所涉问题进一步研究事后关注消退行政措施查处高峰事件调查事中引导演化应急指挥传统媒体介入信息公开事前发展关注产生监测潜伏
图1：基于网络舆情全生命周期的决策流程图
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以下拟以2013年3月“黄浦江死猪事件”和2011年1月“云南镇雄山体滑坡事件”为例，阐述其引发的网络舆情的决策周期。图2、图3数据来源于一个实验性网络舆情监测系统，系统监测网站数量为5504 家，其中新闻 4217家，论坛965 家，境外256 家。
1.事前阶段（网络舆情潜伏期）
突发事件未发生时，网络舆情亦未产生。治理职能部门做好常规的网络舆情监测即可。
2.事中阶段
（1）网络舆情产生期。突发事件始发，一是密切关注网络舆情动态，更为重要的是第一时间公开信息，做出回应。有学者指出，回应应遵循第一时间原则，即事件刚发生未被外人知晓或知情者还来不及歪曲事件或策划谣言的情况下即进行回应[6]。有学者基于系统动力学建模得出，舆情1-3天热度急剧上升，第3天或第4天达到最大值，继而热度开始衰减，到第10天趋于平稳[7]。因此，对于政府而言，舆情响应黄金时间应为事件发生10天内。通过表1可以看到，3月8日，黄浦江死猪漂浮事件经网友曝光后，涉及此事件的地方政府（上海松江区委）快速反应，于9日第一时间就此事的初步调查情况进行了公开。尽管此行为未能给出明确的调查结果和解决办法，但为后续采取措施争取了主动。
（2）网络舆情发展期。期间网络舆情迅速发酵，引起关注。此时宜积极采取在线进行舆论引导的治理方式，同时启动应急指挥、事件调查和相应行政措施。从黄浦江一例看到，进入发展期后，网络舆情迅速传播，3月11日至12日1天之内发帖量上翻5倍之多，此数量尚未考虑论坛发帖和回帖量。在此期间，上海松江区委未进一步公布事件处理情况和调查情况，上级政府亦未有公开报道的行动。13日直接进入舆情高峰期。
（3）网络舆情演化期。网络舆情演化主要指舆情在传播过程中，舆情对象（话题）可能发生变化、产生偏移。如兰考某收容所失火事件，舆情话题经历了一系列演化：从“分析失火原因”到热议“收容所合法性”，从呼吁“孤儿救助体系完善”到揭露“收容所负责人袁厉害公益行为的真相”，已偏离了最初的话题内容。网络舆情演化期，仍应坚持积极地舆论引导，如演化产生少数极度不良的言论，宜采取果断查处。线下，延续应急指挥、事件调查和相应行政措施。再如云南镇雄的滑坡事件，1月11日8时左右，云南昭通市镇雄县果珠乡高坡村赵家沟发生山体滑坡，最终造成46人死亡、2人受伤。县委、县政府事故当天就通报了应急救援情况，12日已拿出具体赔偿抚恤措施。但常规
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