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俄罗斯联邦土地改革政策评析
候宝泉
2012-1-7 10:54:34 来源：《东欧中亚研究》1992年第4期
俄罗斯联邦是个拥用近1.5亿人口和2.12亿公顷可耕地的大国。对这样一个国家来说，农业是国民经济的基础，也是经济发展、社会稳定和改革能否稳步前进的基础。因此，农业所有制改革在俄罗斯联邦经济改革中占有举足轻重的地位。
自去年第四季度以来，俄罗斯各城市市场上的食品和消费品价格开始暴涨。居民在寒冬中排队抢购国营商店供应的平价食品，人们牢骚满腹，民怨沸腾。为了改变食品短缺的供应情况，提高人民的生活水平和使经济改革能顺利地进展下去，必须加速发展农业生产并对农业所有制进行改革。为此，去年12月27日俄罗斯总统叶利钦发布了《俄罗斯联邦实现土地改 革的紧急措施》的命令，(共21条)。现对这一俄罗斯土地改革文件作简要的评析。
把国有土地分给农民和实现土地私有化是俄罗斯土地改革政策的实质
数十年来，俄罗斯农业落后的原因不是拖拉机不足或是化肥太少，而是农业所形成的生产关系不能刺激农民的生产积极性，农民不是土地的真正主人，农民与土地和生产资料疏远的现象长期得不到解决。这是农业落后的症结所在。此外，前苏联政府一贯重城市，轻农村，重工人，轻农民，违反等价交换原则，长期压低农产品收购价格，向农民提供的农机设备质次价高，农村的道路和水电等基础设施不健全，致使大批农村青年流入城市工作。这一 切对农业生产的发展产生了消极影响。
去年，俄罗斯的谷物、蔬菜和土豆种植面积减少了，牲畜和禽类的总头数也随之而降，结果造成农业产量下降。农民收到的谷物(加工后)为8910万吨，比
1990年下降24嗬。俄罗斯政府收购到的谷物仅为2250万吨，比1990年下降34%。这是25年来政府收购量最低的一年。种种事实说明，过去数十年来习惯使用的行政命令和卡压的做法对提高农业产最都已无济于事。只有把希望寄托在农民真正关心生产上，才能改变农业落后的面貌。但这必须使农民成为土地和财产所有者，或者成为某一农业股份公司财产的共有者。
鉴于上述具体情况，俄罗斯当局决心完善土地关系，实行土地私有化，简化分给公民土地的手续。《土地改革紧急措施》规定，“属于国家和地方所有土地的私有化按本命令执行”，并强调“农庄农场必须在1992年进行改组”。 在叶利钦总统颁布的这一《土改命令》中，具体地作出了这样一些政策规定：
——无偿地把土地转让给农户经济(家庭农场)、农庄农场和其他农业合作企业的工作人员以及股份公司的成员。
——无限期地(固定)使用土地的农场、其他农业企业、农庄和合作社的全体人员在1992年3月1日以前要根据俄罗斯土地法典作出向私有制、集体股份所有制和其他形式的所有制过渡的决定。
——规定退出农庄农场的公民享有交换以及出租土地和财产份额的权利。
——农户享有向银行抵押土地的权利。允许银行发放用土地抵押的贷款。
——从1992年1月1日起允许公民享有条件地出售土地的权利，并在地方行政管理机构办理交易手续。
从上述法律条文来看，俄罗斯政府不仅把国有土地分给农民，并规定了“无偿地分配土地”和“无限期地使用土地”的原则，并给予农民“交换、出租、抵押、买卖土地”的自由。
看来，这些政策是非常宽松的。但在买卖土地方面《土改命令》作出了四条具体规定：
一、在年老(因积年劳绩)退休的情况下可以出卖土地； 二、在按继承程序得到土地的情况下；
三、为了在再分配基金的自由土地上组织农户经济迁移的情况下；
四、在把出售土地所得资金投入农村加工企业、商业、企业、建筑企业和服务企业的情况下。
除上述四种情况可以自由出售土地外，其他土地交易则无效。尽管文件中有这样一些具体规定，估计在执行时就会出现各种偏差，使地方干部难以控制。
俄罗斯政府土地改革政策的实质是把国有土地无偿地分给农民和实现土地私有化，并允许农民出租和自由买卖土地。应该说，这种土地政策带有西方国家土地政策的性质。不言而喻，这一土地政策在推行几年之后，俄罗斯农村可能出现贫富两极分化的社会现象。一部分农民将富裕起来，成为中产阶级，也会有一些农民破产，成为农村中的雇工。
四种农业经营形式并存是土改政策的重要内容
《土改命令》第3条规定，“农庄农场必须在1992年进行改组。”于是有些不明真相的人就宣扬说，政府要限期强迫集体农庄和国营农场全部解散；有些人则主观地认为，政府要提倡“清一色”的家庭农场。事实并非如此。俄罗斯联邦农业部长维·尼·赫雷斯指出， “不应当把颁布俄罗斯联邦总统命令和通过俄罗斯政府的决定理解为从行政上强迫集体农庄和国营农场解散，而应理解为建立一种机制以便尽快地改革农业。”
《土改命令》和农业部长都谈到了四种新的农业经营形式：
一、农户经济(家庭农场、家庭畜牧场、家庭养鱼场等)； 二、农业股份公司(由农庄农场改组而成)；
三、入股形式的农业生产合作社(由志同道合的几户农户组成)；
四、保留的农庄和农场(进行必要的改革。但多年亏损的农庄农场不得保留)。
俄罗斯政府要求给予农民充分的自由来选择自己喜爱的经营形式，同时不提以哪种形式 为主的问题。假如一个农庄有400名庄员，其中50人决定退出农庄去搞农户经济(家庭农场)，农庄领导干部一定要保证他们这种自由选择的权利。《土改命令》规定，当地的行政机构在农户申请之日起的一个月内按实际情况(农庄的人均土地数等)拨给申请人及其家属一份土地，违者要课以三个月工资的罚款。此外，要求地方行政管理机关发给已成为土地所有者的公民“土地所有权证书”。这些规定是防止当地干部阻挠或拖延农民兴办家庭农场的要求，并让得到“土地所有权证书”的农民能放心和大胆地去开创自己的事业。
俄罗斯政府认识到，单纯地增加农业投资或进行技术改革都不能解决农业问题，只有进行农村的所有制改革，使农民成为土地和财产的主人，才能改变农业落后的面貌。前苏联农业发展的历史教训告诉我们，在农村所有制改革中搞“一刀切”是没有前途的。过去的“全盘集体化”已经给农民带来深重的灾难。俄罗斯幅员广大，可耕地多，各地的气候、土质条件、耕种习惯、水利设施状况都不一样，只有让农民自由选择家庭农场、股份公司、生产合作社、农庄农场这四种经营形式才是上策。