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1927—1937年南京国民政府的经济建设述评 文章作者：
【原文出处】民国档案 199201 【作者】宗玉梅
1927年南京国民政府建立后，于政治统一的同时也开始了国民经济的建设工作。十年中，国民政府为振兴经济作了不少努力，社会经济得到一定程度的发展，到1936年，国民经济达到了旧中国的最高峰。这里，根据其发展过程及特点，把19271937年南京国民政府的经济建设分为三个时期。
一1927年8月1931年“九·一八”事变前的经济建设
这是南京国民政府经济建设的初步开展时期，其重心是财政的整顿与建设。 南京国民政府刚建立时所面临的局面是极其困难的：它外受不平等条约的束缚，国际地位十分低下，命运操在列强手中；国内，以奉系张作霖为首的“安国军政府”控制着京、津、东北及山东、苏北等地，维持着北洋军阀的最后统治；滇、黔等省仍由地方军阀割据着；国民党内部则派系林立，地方实力派实际上割据一方，企图与蒋介石为首的中央政权分庭抗礼；各派军阀政客集团为争夺政权进行着激烈的斗争，这一切都威胁着蒋政权的统治。为了巩固、稳定刚刚建立起来的新政权，国民政府把政治的安定，国内的统一放在首位，而“殊甚少虑及”经济建设(《革命文献》第26辑，第55页。)。不过，因为经济力量是政治斗争的物质基础，国民政府在进行政治统一之时，也以部分精力从事经济建设；为了顺乎民意，国民政府也需要进行经济建设。蒋介石曾说：“我们要复兴国家，完成革命，最切实最急需的工作莫如生产建设、发展国民经济”(吴曼君：《总裁思想》第六册，“经济”。)。
国民政府是“依据建国方略实业计划所指示之方策原则，为确定物质建设实施程序之标准(《革命文献》第76辑，第55页。)”的。据此，孙科拟定“建国大纲”，把经济建设按程序分为交通、工矿、农业等项。当然，由于各时期的具体条件不同，经济建设重心也不同，并非一概遵循这一程序。
当时训政刚开始，百废待兴，万端待举，国民政府把财政建设放在经济建设的首位。因为财政是经济建设的基础，没有强大的财力作后盾，经济建设便无从谈起。而历史遗留给国民政府的财政状况是：北洋政府时期大小封建军阀的割据，使中国的财政被分割得支离破碎，形成地方财政的封建割据局面。在国民政府刚成立的几年内，“中央税收所恃者，计有江、浙、皖三省，皖省尚无款可解，实只恃江、浙两省而已”(《革命文献》第26辑，第1页。)。另一方面，长期的军阀混战，导致国库空虚，只好靠借债度日，北洋政府成为一个叫化政府。而一切理财要政，“绝少建立，即偶有一二，亦不过虚应故事，从未收获实效”(《五十年来之中国经济》第83页。)。南京政府建立后，决定整顿这种混乱的财政状况，建立新的财政秩序。
1927年10月，南京政府成立财政整理委员会；1928年6月在上海召开第一次全国经济会议；7月又举行首次全国财政会议，通过一系列会议，制订了财政改革的具体措施。 首先是统一财权。为此国民政府采取了以下措施：
划分国、地税针对当时地方割据财政的状况，在第一次全国财政会议上，通过了国、地税划分案，厘定国、地税收标准，规定中央税以间接税为主，而以直接税辅之。如盐税、常关税、海关税、内地税、烟酒税、厘金、邮包税、印花税、所得税、国家营业收入、中央行政收入及其他属于国家性质的现有收入统属国家税收范围。地方税则以间接税为主而以杂项税捐辅之。如田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、营业税、市场税、所得税之附加税、船捐、房捐、地方财入、地方营业收入、地方行政收入及其他地方性质的现有收入属地方税收范围。这样国、地税收有一界限可寻，既防止财政割据的出现，又保证了国家财政收入。
统一度量衡长期以来，各地度量衡自成体系，巧立名目，自制斤两，因此制度混乱，这给各地区之间的经济交往带来很大不便。国民政府成立后，对此进行改革，力谋统一。1929年工商部宣布采用万国公制，另定市制的度量衡作为辅助《(革命文献》第75辑，第110页。)。并颁布了新的度量衡法，设立度量衡局监督执行，把全国划分为三类地区，各地区普及实施期限不同，但最晚必于1933年底以前全部完成。
确立预算制度国民党二届五中全会议决迅速成立预算委员会，1928年9月把财政整理委员会改为预算委员会，1930年制订试办预算章程。1928年至1930年三年度订有个别的分预算；1931年，通过法定程序确立了总预算，是为第一次国家正式预算。然而由于当时战争不断，军、债两费开支巨大，财政极端困难，财政预算无法切实执行。但预算制度的确立是国民政府财政的一大进步。
裁撤厘金与举办统税厘金最初是清政府为筹措军费镇压太平天国运动而设立的，此后一直沿用。它“病国害民”，长期以来就有裁厘的倡议，然因“军政两费恒恃厘金挹注”，地方军阀又把厘金作为重要的财政私入，结果屡议屡辍。国民政府成立后，决定裁厘。第一次全国财政会议决定1929年6月裁厘，通令全国10月10日为实行裁厘日期，后因军事问题不得不延至1930年12月。此时通令全国所有厘金，及由厘金变名而来的统税、统捐，专税、货物税、铁路货捐，邮包税、落地税、及正杂各税中类似厘金者，并海关五十里外常关税、内地常关税、子口税、复子口税均于1931年1月1日一律废除。国民政府在裁撤厘金的同时举办了统税。统税即一物一税，具体地说，指对国内工业品按一物一税原则进行一次性征税后即可通行全国，不再征收其他税捐，如有重征可申请退税。1928年南京政府以裁厘为名，将军阀时代各省的卷烟特税定为国税，征收统税。1931年1月设立统税署，对卷烟、面粉、棉纱、水泥等项并征统税，后又扩大范围至啤酒、烧酒、熏烟等项。据记载，国民政府早期还是执行了统税政策的。1930年中央岁入共计退除重征税款达313余万元，1931年高达1367余万元(《中华民国第一次统计提要》，(民国廿四年)第三册、第736页。)。因而，统税是一种顺应税制改革的时代潮流的工商税种，在实施初期曾有利于国内工商业的发展与政府收入的增加。1931年统税占财政收入总额的7.4%，1933年增为13.95%(银行学会编：《民国经济史》第168页。)。后来，它与关、盐税一起成为政府财政收入的主要来源。这样，国民政府通过裁厘，堵死了地方军阀的财源，又以统税充实了国库。此外，国民政府还对税收机构进行了整顿，统一征收机关，使各项税收逐渐集中于国民政府财政部。
其次是关税自主。国民政府成立后，首先发表关税自主宣言，1928年6月又宣布北洋政府与各国所订各种不平等条约，“应进一步遵正当之手续实行重订新约”，收回关税自主权。美、德、挪、比等国相继与国民政府缔结“新关税条约”，承认中国关税自主权，将协定税则改为国定税则，将从前值百抽五税率改为差等税率，由值百抽7.5起，最高达值百抽27.5。这次关税自主运动虽然没有达到关税的完全自主之目的，海关行政仍没有独立，但国民政府的关税收入确实有所增加。1913年我国关税收入仅1697万元，占当时财政总收入的21%(《中国财政简史》第240页。)，1929年增为24396.6万元，1930年增至29019.9万元，1931年又增至38492.5万元(《革命文献》第73辑，第277——278而；第75辑“国民政府奠都南京以来实业之进步”。)。从1927年到1937年的十年间，关税收入平均占全国财政总收入的48%。关税的部分自主不仅增加了国家财政收入，同时也保护与发展了民族工商业。
国民政府还对金融、债务进行整顿，设立中央银行，改组中国、交通两行，健全金融机构。在整顿财政金融的同时，国民政府也加强了工、农业的建设。
工业：1928年在南京设立中央工业试验所，为工业发展创造条件。同年工商部成立，1929年7月公布特种工业奖励法，对近代新兴工业及生产当时需要迫切的产品的工业，按工业种类及所取得的成绩给予专利、免税、减低运费等奖励。1931年5月制订实业建设六年计划，建议以兴办急需的基本工业为主。建设委员会所办的长兴煤矿于1929年开工；淮南煤矿1930
年开工，实业部与华侨合资创办的中国酒精厂亦筹备完工。我国原有的民族工业如棉纺业，面粉业等均有不同程度的发展。水泥业随着国内建设的发展也逐步兴起与发展起来。由于关税税率的提高及国民政府采取保护贸易政策，本期内对外贸易呈现发展趋势。进出口贸易增加，出口贸易由1914年的4亿关两，增至1931年的9亿关两，增加了125%；进口由1914年的4.5亿关两增至1931年的14.3亿关两，增长了217%”(《五十年来之中国经济》第185页。)。但农业在本期内裹足不前，国民政府虽然在1930年公布《中华民国土地法》，实际上只是一纸空文。
总之，本期是经济建设的初步开展时期，某些行业有一定的发展。但由于国民政府推行军事第一的方针，内战频繁，军费激增，经济建设资金受到限制，影响了建设进程。 二1931年9月1935年8月的经济建设
这是国民政府经济建设的困难时期。交通建设是本时期经济建设的重心。
“九·一八”事变后东北沦陷，中国经济遭受重大损失；蒋介石奉行“攘外必先安内”的方针，把剿灭红军作为头等大事，连续发动了五次围剿红军的战争。从经济形势看，1931年世界经济危机开始波及中国，严重打击了中国经济，接连不断的天灾袭击，更加重了中国经济破坏程度。动荡不安的政治、经济局势，使本期的经济建设受到很大影响，但国民政府设法克服困难，努力建设。 交通是经济的命脉，“谋国家之建设者，必先致力于交通”。国防和当时内战的需要也促使国民政府把交通建设放在经济建设的首位。交通建设又是孙中山实业计划的首要项目。国民政府成立后，即宣布把交通建设作为训政时期的主要任务，尤其以铁路建设为重。为此国民政府成立了铁道部，以孙科为部长。在第一时期铁路建设虽已开始，但直到“九·一八”事变时全国铁路总长只有15000公里，且多在关外，关内修筑很少，路线不成系统，地域分布不平衡。“九·一八”后开始掀起了中国铁路建设的第二次高潮。1931年5月蒋介石拟定交通建设五年计划，规定到1937年完成85000公里铁路建设任务。1932年国民政府公布“铁道法”，制订了“国营铁道于不损主权及利权范围内得借外资”的原则。1934年又公布了公营铁道条例和民营铁路条例，鼓励省办、民营商办铁道。因铁路建设需资巨大，国民政府为筹措资金，首先对旧债进行整理，而后举借新债。如1934年发行六厘英金公债150万镑完成粤汉铁路。同年又发行玉萍铁路公债1200万元及第一期铁路建设公债1200万元等。在筹措资金的同时。国民政府开始了修补重建旧路、建设新路的铁路建设。整理旧路主要是加固铁路桥梁、抽换铁路重轨及枕木、添购机车车辆，增设电线、装设调度电话，实施军事训练、增设防空设施等。到“七·七”事变前夕，这项工作大部分完成，各路载重能力、客货运输能力和营业收入大增。原有铁路的展筑方面，如陇海铁路的东西延伸，1934年12月通车至西安；东段于1932年由新浦向东伸展，并开辟连云港为东端终点，1935年间大致完成并开始使用，连云港成为东南各铁路、水路联运的枢纽。粤汉路中段株昭段在前一时期已设立工程局准备修筑，因经济力量不足直到1933年7月才开始动工，5月由昭州修筑至乐昌且开始通车。本期修筑的新路主要有，中央与地方合营的浙赣路，省营的杭江路及同蒲路，商办的江南路和淮南路，因国防军事原因赶修的苏嘉路，1933年完成了南京至浦口间的长江渡轮工程，使沪宁路与津浦路相接，便利长江南北的经济沟通。
因为公路建筑需资较少，进展较快而被定为“目前便利运输交通之最先急务”。本期公路建设主要是修筑联络公路，使不成系统的各省片段线路互相勾通，以适应国防和国内经济建设的需要。1932年12月全国经济委员会成立公路处，负责督造各省公路的联络工程，并决定先从东南各省着手，次第推展到西南、西北。1933年完成了苏、浙、皖三省联络公路。并修筑了豫、皖、苏、鄂、赣、浙、湘七省联络公路，到1934年完成路线约13676公里。全国经委会于1934年直接主持修筑西兰、西汉公路，随后又修筑绥远至新疆、山西，甘肃至新疆，四川至云南等2万余公里公路，公路建设成为开发西北的先声。
1931年后，电信事业也有长足的进展，比较显著者，一为九省长途电话的架设，它使苏、皖、鄂、粤、湘、鲁、冀、晋、豫九省大都市及军事要塞之间建立了直接的电讯联系；二为国际通信的扩展，先后与美、德、苏、英、日、荷兰等国订立无线电通报合同，国民政府1933年3月开办上海、莫斯科间直接无线电路，并筹设中英通讯电台及洛阳国际电台等。 民用航空方面，本期内除对原来航线修复整理，重新开航外，还新辟了不少路线，如沪平沪粤沪蜀平粤线粤桂闽黔滇五省地方政府于1933年冬合资设立西南航空公司，开办了广龙、广琼线，以促进西南边疆的开发与巩固国防。
综观这一时期的交通建设成绩是相当显著的，据统计，到1933年全国邮路由1927年底的462237公里增至498532公里；铁路干线由8914公里增为9380公里；公路里程由29356公里增为72251公里(《革命文献》第75辑“国民政府奠都南京以来实业之进步”。)。交通建设为国防建设奠定了基础，也为社会经济的发展提供了条件。
本期内农业经济由于战争破坏，外国剩余农产品的倾销，地主豪绅的掠夺而陷入危机之中。中国以农立国，农业经济危机影响到整个社会经济，动摇了国民党的统治基础，迫使国民政府采取措施挽救农村经济。如这一时期掀起农村复兴运动，救济农村金融；废除苛捐杂税，减轻农民负担；成立科研机构，指导农业生产。1933年6月成立的中央农业实验所，曾选出适合我国种植的斯字棉和德字棉。引进美棉到华北各地种植，培育推广稻麦杂粮的优良新品种。金陵大学农学院育成了金大2905、开封124及徐州438等小麦品种，育成大豆良种332号。1933年成立棉业统制委员会，负责改进植棉业，由于它们的努力使当时全国棉花总产量有所提高。1932年全国棉花总产量9489千市担，1933年增为11826千市担，1934年又增至13661千市担(严中平：《中国近代经济史统计资料选辑》第360、102、360页表、190、227及234、102—104页。)。国民政府还组织进行水利建设，统一水利行政，把全国经委会作为中央级水利行政机构，主管全国水利。设立华北、黄河、长江、淮河四个水利委员会。1932年筑成绥远民生渠、陕西泾惠渠，1935年筑成洛惠渠。铁道部对农产品降价运输，以利于各地农产品的调剂，及时救济农村。并减免农产品如芝麻、大豆等的出口税、转口税，1932年12月开征小麦、面粉、杂粮进口税。
工业方面，国民政府通过颁布工业奖励法，发起提倡国货运动和发展本国工业。
可见，国民政府在严重困难时期，为经济建设作出了努力，然而收效甚微。工、农业和对外贸易等都处于严重衰落状态，而且程度日渐加深。农业收获量大减，1932年全国主要农产品总值188000余万元，1933年减为154000余万元，1934年不及100000万元，比1932年几乎减少一半。农产品价格下降幅度越来越大，以上海为例，如以1930年农产品物价指数为100，到1934年跌落至71.87(云南大学经济系编：《中国近代经济史》第111页。)。棉纺织业是中国传统民族工业，它的兴衰是中国工业的一个晴雨表，这一时期棉纺织业也陷入危机之中，1934年华商纱业亏耗达2500万元，全国92家厂商，每月亏本达6万元(陈真：《中国近代工业史资料》第4辑，第22页。)。不少工厂处于清理、召卖、停工、减工等状况。一些工厂因负债累累而被拍卖。由于工农业经济衰落，商业也呈现萧条局面，全国商业所得逐年减少。这一时期国民政府各业建设的失败原因是多方面。如农业，国民政府所采取的措施严重脱离农村实际，背离广大民众的利益。工业方面，如统税和关税政策逐渐有利于洋商，却打击了中国工业。国民政府曾高唱对纱业救济，鼓励银行对工业放款，其实际情况则如荣宗敬所说：“救济纱业徒讠乇空言，征收税款日复加厉”。当申新各纱厂陷入困境时，“曾向京棉业统制会求救济，要求50万元加入股份被拒绝，向银行贷款亦无望”(《东方杂志》第33卷，第20号。)；致申新七厂因欠债被汇丰银行拍卖给日商。交通没有对工业经济起应有的促进作用，各铁路成为政治斗争的工具。国民政府工业奖励措施也是空头支票。尽管这一时期经济建设步伐缓慢，成效不大，但由于国民政府的挽救，社会经济仍存在一线生机。 三1935年8月1937年7月的经济建设