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依法行政与我国行政法律制度（一）
主讲人：袁曙宏
大家好！今天我给大家做依法行政与我国行政法律制度的专题讲座。我们知道从1996年2月18号江泽民同志在中央政治局第二次法制讲座当中，提出依法治国，建设社会主义法制国家以来，依法治国获得了迅速的发展。我们讲依法行政是依法治国的核心和关键，党的十六大又进一步提出了依法行政，就是我们党在新的历史条件下要坚持依法行政。那么在这样一个情况下，依法行政就显得更加重要和迫切。我们讲新的中央领导集体锦涛总书记对依法行政同样高度重视，在今年7月30号的非典总结会议上，那么锦涛同志十分深刻的指出，越是情况重要，越是情况紧急，越是情况复杂越要坚持依法行政。
那么为什么锦涛同志把依法行政提高到这样的高度，那么在这次防治非典当中，法制，依法行政非常的重要。我们这一次之所以能够战胜非典，一靠科学，二靠法制，那么靠法制稳定秩序、凝聚人心、汇集力量。 那么大家知道在非典初期，当时对非典突如其来的传染病缺少足够的认识，那么有一些部门，有一些地方没有严格地按照传染病防治法办事，公开、透明不够，这样网上消息、小道消息满天飞，引起人心恐慌。我们把1989年颁布的《传染病防治法》全文公布，这在我们国家立法史上是少有的。同时我们在不到一个月时间内，制定了《突发公共卫生事件应急条例》，这样加以颁布。那么很快我们严格按照《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的规定，尽快真实、客观、准确的公布疫情，这样稳定了人心。 所以锦涛同志才对依法行政问题提的这么高，提的这么的透彻。我们讲家宝同志就任总理，在第一次记者招待会上宣布了本届政府主要是三项任务。第一项是科学民主决策。第二项是依法行政；第三项是行政监督，就是加强对行政权利的制约和监督。我们讲这三项，从本质来讲是依法行政的问题，但是家宝同志分开讲显得更加的清晰。
为什么总理上任以后对依法行政的问题这么重视呢？这就是说我们在新的历史条件下，那么要发展经济，这个法制环境、法制秩序具有越来越重要的地位。我们讲新一届中央领导集体，新一届中央人民政府现在提出来要五个统筹发展，就是我们经济与社会的统筹发展，城市与乡村的统筹发展，东中西部的统筹发展，人与自然的统筹发展，还有国内改革与对外开放的统筹发展。这些都是为了解决一条腿长一条腿短的问题，是为了使我们的经济发展更加健康、更加有序、更加注意整体的协调。所以依法行政在这样一个大的背景下，它具有越来越重要的地位。
那么我们讲依法行政首先要了解什么叫依法行政呢？所以我首先给大家讲第一个问题就是依法行政的含义和原则，我们要了解什么叫依法行政？那么什么叫依法行政呢？最简单的讲依法行政就是行政机关依据法律行使行政权。我们讲依法行政最简单的讲就是行政机关依据法律行使行政权，当然这句话非常的简单，可是为了准确的理解依法行政的含义，我们要介绍它有三个要点。 第一个要点，就是行政权利的取得必须由法律设定。我们行政权利是从哪里来的？我们有些基层政府的同志、公务员可能对这个问题扩充不周，我是政府就有权利，怎么还有权利从哪里来的呢？我们说这个问题非常的重要，也有一些细说权利。认为上级是权利的源泉，上级不给我权利我哪里有权利呢？有人认为自己是权利的土壤，我个人不奋斗哪里有权利呢？有人认为机遇是权利的太阳，没有机遇没有权利，当然这是细说权利，这是不正确的权利观。
我们讲古今中外的政府权利来源问题，都是它一个关键性的问题。那么古代政府权利从哪里来？中国政府、外国政府都认为权利的来源于两句话，八个字叫君权神授，主权在君。什么叫君权神授，就是说我的权利是上帝授予的，这叫君权神授。主权在君，一切权利属于我君主一人。那么你普通老百姓想都不要想，我们想是不能这些君主很迷信呢？我们说他们可能迷信，更主要不是迷信，是为了使他的权利披上一种合法化、权威化、神秘化的外衣，讲我这个权利是超自然力量授予的，我怎么做都是合理的，你老百姓只有逆来顺从，只有俯首称臣。这个就是封建帝王他们的权利观。
我们讲中国古代陈胜吴广起义，当时陈胜吴广压了八九百个犯人，走到安徽的大泽乡，他们压这些犯人到北京修长城。但是大水把路冲断了，不能如期赶到长城，按照清朝的法律迟到一天就要杀头，陈升吴广一商量与其迟到杀头不如造反，造反或许还有一线生机，当时陈升吴广认为天下苦秦久矣，就认为天下受秦朝奴役已经很久了，就像一堆干柴一样，所以
要斩木为兵、揭竿为旗要造反，造反要增加号召力。他们商量怎么增加号召力呢？那么就是借助与超自然的力量，借助于上天的力量，于是在一个绸子上写了六个大字叫“大楚兴，陈胜王”，就是大楚要兴起了，我们讲当时秦朝统一中国之前与它抗衡最重要的力量是楚国，所以讲“楚剩三户，灭秦必楚”，统一以后虽然楚国的贵族消灭的很多，但是认为楚国虽然三户，但是消灭秦国的必定是楚国，所以打着楚国的旗号叫大楚兴，陈胜王，陈胜要当王了。把这个绸子放到鲤鱼肚子里面，装着一个很偶然的机会抓住这条鲤鱼，然后肚子一打开。这个上发现这个绸子，讲陈胜要当王，这是上帝的旨意。所以这样大家群起响应，最后把秦朝推翻了。
我们讲太平天国起义，为什么打着宗教的旗号，也是为了增加它的神秘度，增加它的号召力。我们讲封建政府权利观是这样君权神授，主权在君这样两句话八个字。那么到了资产阶级革命时期，资产阶级思想家、法学家、政治家为了推翻封建政府，它就要推倒这个权利观，提出了新的权利观。也是两句话八个字，叫“天赋人权、主权在民”什么叫做天赋人权呢？就是人生下来是平等的，平等的响应一些权利，这个权是权利利益的权利，英文叫right。跟前面的这个主权在君这个权利是力量的力，英文叫power，两个权不一样。天赋人权指老百姓有一些权利，那么君权深受指政府有一些权利，那么主权在民，就一切权利在于我老百姓。你这个政府权利从哪里来的？是我老百姓给你的，在人类社会当中不能没有国家，没有政府，所以我老百姓把一部分的权利让渡出来，组成国家、组成政府。如果你这个政府是暴政，我有权起来推翻你这个政府组成新的政府。那么资产阶级思想家、法学家、政治家提出这个口号就是要否定君权神授、主权在君的口号，不推倒这个口号没有办法推翻封建制。就像我们1977年，为什么提出实践是检验真理的唯一标准呢？就是为了推倒两个凡是，如果“两个凡是”不推倒就没有今天改革开放的局面。我们讲这是资产阶级的权利观。 那么我们国家的政府权利从哪里来的？我们国家的《宪法》讲的非常的清楚，中华人民共和国的一切权利属于人民，人民通过人民代表组成人民代表大会，我们政府的权利是人民赋予的，是人民通过法律赋予的，所以说我们各级政府必须要确立一个观点。就是对政府而言，凡是法律没有赋予的权利你都不能行使，不能讲我政府需要这个权利，所以我要行使这是不行的。那是行政专制，行政专法，只有我人民通过制订法律给的这个权利才能做，否则不能做。而对老百姓而言，凡是法律不禁止的，我都能够做。为什么老百姓可以做呢？因为老百姓是权利的本体，所以法律不禁止它都可以做，这是我们讲的公民的权利是国家权利之本，是政府权利之源。
我们讲在现代市场经济条件下，民主法制的条件下，我们一定要确立一个观念。我们讲不是人民为了政府为了国家而存在，而是国家政府为了人民而存在，这个我们讲江泽民同志提出三个代表，我们执政党要立党为公、执政为民，要代表最广大人民的根本利益，这是它的重大的意义所在。
但是在实践当中我们有一些行政部门，就是说它的一些行为方式是违背了，不完全符合这样的理论。比如说有些地方的交通管理部门在管理的过程中为了自己的方便，本来你为了交通管理哪些地方可以停车，哪些地方不可以停车是可以归定的。但是有一些交通部门把这个车子一看就拖走了，就不知道到哪里去了，然后一问问了半天车被拖走了，你应当有标志这个地方不允许停车。交通部门说，凡是没有同意你停车的地方都不能停车，我们讲这是不对的。对老百姓而言，除非是明确禁止的，根据法律禁止，否则都是可以做的。而政府呢，除非法律明确授权你做，否则你不能做，你不能倒过来，我政府不让你老百姓，没有允许你老百姓做你就不能做。你凡是政府不禁止的，老百姓都可以做。所以说应该明确的话，禁停标志，说这个地方不能停车，这样给老百姓明确的告示，现在的情况正在发生变化，你把车子拖走之后应该留下电话和联系方式等等。我们讲执政，我们的行政都要考虑老百姓的方便，老百姓的利益，把老百姓满意不满意作为最根本的评价标准。这是我们讲依法行政的第一个要点，行政权利的取得必须由法律设定。
我们讲第二个要点，行政权利的行使必须遵守法律。我们讲行政权利的取得这是前提，那么行政权利的行使必须要遵守法律，这更加重要。你一些行政行为必须符合法律，我们讲行政行为符合法律，法律分为两种。一种叫实体法，一种叫程序法。什么叫实体法，就是行政机关的行为、老百姓的行为在实体上享有法律规定的权利、权限，就是法律允许你做什么，不允许你做什么，在实体上有哪些权限，对行政机关而言。你有哪些权利，哪些职能，对老百姓而言你实际享有哪些实体上的权利。
我们讲另外一个程序法，就是对行政机关和老百姓而言，在程序上享有哪些权利，承担哪些义务。尤其对行政机关而言这些程序，就是行政机关办事的期限、方式、步骤和方法，这个就是程序法的规定。那么我们现在行政机关对实体法比较重视，相对来说现在中国比较的重视，但是对程序法重视不够，就是行政机关办事的期限、方法重视不够。但是我们讲程序这个正义非常的重要，没有程序的正义，那么就没有实体正义。我们讲防治非典当中这个也是重要的一点，就是公开透明。我们从来没有想到一个小小的传染病能给我们整个经济发展，能给整个国家的秩序造成这么大的损害。我们也没有想到一个公开透明对我们的政府的管理、社会的管理能起到这么大作用？如果在非典当中，如果没有公开透明这一条，没有每日的报告制度，真实、客观、及时的向老百姓向社会告知每个省、市、自治区每天疫情的消息，那么完全靠小道消息、网上消息占据了舆论，那么整个社会会出大乱子，所以我们讲程序非常的重要。
我们还讲有一个法律大家说非常好，叫《招标投标法》。我们讲《招标投标法》对于防治腐败很重要，但是它有一个非常重要的程序如果我们不遵守，那么招标投标完全形同虚设。什么程序呢？就是你这个招标单位必须要在竞标单位把标书送来以后，你才公布你的标的，这样看哪个竞标单位的标的与我招标单位的标书最相符合，它的资质最好？这样我再来决定谁中标。但是现在有一些招标单位事先就把这个标记告诉了上级领导、亲朋好友的各种关系，那么这样招标投标有什么用处呢？完全形同虚设，劳民伤财。所以我们讲这个程序问题，没有程序正义就没有实体正义。你选举也是这样，你村民委员会选举有一系列的规定，比如说提前多少天发布通告，然后有多少人参加选举才符合法定人数。然后要采取无记名投标，最后公正的记票。如果不能做到这些，如果你不是无记名投票，就是公开举手，这样原来的村长在那里一坐，怎么不能投他的票呢？这有什么公正可言，这是程序。如果你不提前通知，我这个老的村务会主任村长，支持我的现在打工的很多，支持我的在家很多，我就今天投票，这有什么公正可言呢？所以一定要有严格的程序保证，否则就没有实体正义。这是我们讲依法行政的第二个含义，行政权利的行使必须遵守法律，不仅要遵守实体法，而且要遵守程序法。
第三个它的要点，那么行政机关违法行政必须承担法律责任。我们讲责任是法律的生命，我们讲法律有什么特征呢？它的最重要的特征就是它体现的是国家意志，不是一个党派一个团体一部分人的意志，它具有强烈的规范性，就是我允许你做什么不允许你做什么。它是以国家的强制力保证实施，就是国家强制，你要不做我就可以强制你。所以我们讲法律责任是法律的生命，没有责任就不是法律。那是道德，可能是道德，通过自律，老百姓自律遵行。那是宗教靠信仰来遵守，那可能是政策，靠政党的号召力遵守，那都不是法律。所以我们讲法律的责任非常的关键，如果我们讲行政机关依法行政和违法行政都是一样的，违法行政也不承担责任，那么谁会来依法行政呢？ 俄罗斯有一个前总理叫帕普勒夫，他对这个权利责任属性理解的很深刻。他说如果把权利当成一种享受这是一种灾难，只有把权利当成一种负担才能稳如泰山。我们讲在现代社会上政府的权利很大，同时它行使权利的后果也很严重。如果违法行使会带来非常严重的后果，我们讲老子所讲的“治大国，如烹小鲜”，那么在今天这个时代那是不可能的，必须要战战兢兢、如履薄冰，严格依法的行使权利。这是我给大家介绍依法行政的三个要点。 我们讲除了三个要点以外，它还有四个重心。 第一个重心依法行政首先是依法治官，不是依法治民，我们讲依法行政首先是治官员的，不是治老百姓。依法行政就是治来管理你官员、公务员的。
第二个要点，依法行政首先是依法治权，不是依法治事，事情的事，不是依法治事情的事。我们讲我们提依法行政，很多部门就提出我们要依法治山、依法治水、依法治路、依法治火、依法治民等等。我们想这些对不对呢？都对。我们讲依法行政一定要与各方面的具体工作联系起来，否则它就是空中楼阁，只能是法学家的空中楼阁，落不到实处；只能是政治家的海市蜃楼，也不能实现。只有与各项工作落实起来，它成为各个部门它的具体的行动，这样它才能落到实处。我们讲依法治国提出了很多的口号，我们要依法治省，依法治市、治县、治县、治村，直至治厂、治校，这些重要不重要，也同样的重要。我们同样的道理，依法行政必须最后落实到老百姓的生活当中，成为老百姓的生活方式，这样才能成为老百姓的生活方式和行为方式，这些才能可能做到依法治国。
但是我们同时必须指出依依法治国、依法行政，它的重心都是依法治权，它是控制行政
权、规范行政权、制约行政权。而不是我们有些同志所理解的是强化行政，是扩大行政权，是保障行政权。我们主要理解的重心要认识到它是规范和制约的行为，我们讲依法治国首先要治理国家机器和国家的权利，否则你即使把960万平方公里的土地都治住了，也不可能做到依法治国。我们讲国在英文当中一个是叫State，是国家的机器、国家的权利。另外叫Country，是一个地理范围。所以我们治的首先是国家机器、国家权利，依法行政我们首先要治的行政权，那么我们讲有的刑法部门我们有权利，权利不够。这个企业，这个商场消防设施不齐全，没有防火通道。结果我要开业，我没有办法，结果《消防法》给了它这个权。结果你不去严格的行使，向这个领导打一个招呼，那一个亲朋好友送点东西，或者是当时送点东西你就允许他开业，这样火怎么能治得住呢？你永远治不住。我们讲这次俄罗斯的大火烧死了很多人，那么电视上今天中午在说，这个大学的校长要承担责任，他是承担消防的主要的责任人，他要承担刑事责任。所以我们讲依法治火、治路、治水，这个火，我们讲法律就是一张纸，而且不是防火纸，放在火上就烧了，只有把消防的治住才能治住火。依法治税，只有把收税的权利治住才能治住税，否则你想多收就多收，想少收就少收，想不收就不收怎么才能治住税呢？所以我们讲第二个重心，首先是依法治权，其次是依法治事。
第三个，我们讲首先是依法治高层，然后是依法治基层，江泽民同志多次讲上梁不正下梁歪，中梁不正倒下来。那么有一些问题发生在下面，乡镇的问题表现的比较突出、比较明显，乡镇有一些领导干部有一些公务员表现的比较明显。但是它的体制性的原因，它的管理性的原则可能发生在中层，发生在上面，所以我们要重视高层、中层、基层都要依法行政，都要依法管理。
第四个，我们讲首先要依法治自己，然后才是依法治他人。我们讲现在抽象的讲依法行政大家都赞成，讲依法治国、依法行政都拥护。但是具体告到我这个部门，告到我这个人，结果大为恼火，老虎屁股摸不得，讲这个是刁民，非常的抵触，甚至有的很极端的对这些提出行政诉讼的当事人采取一些强制性的措施。有一个地方领导同志就说过，半真半假的讲，说我们那个地方有两个律师，山东老百姓告政府，我们就动用无产阶级专政工具把他抓起来。我们讲这个领导同志一点依法行政观念都没有，律师叫老百姓告政府是依法办事，你就算不表扬他，也不能动用无产阶级专政工具抓他。所以我们讲依法行政的观念，一些领导同志的观念离我们的要求有很大的距离。那么这就是我给大家讲的依法行政的含义，它有三个要点，有四个重心。