发布时间 : 星期三 文章试论当前农村地区公共产品供给机制更新完毕开始阅读4c888fcbe53a580216fcfee5
（一）农村地区公共产品总体供给不足
目前我国农村地区公共产品供给不足主要体现在以下三方面：
1．农民急需的生产性公共产品供给严重不足，主要是由于财政体制的改革，中央财政的事权向地方财政转移，使中央财政对地方资金支持力度在相对下降，许多过去有中央政府承担的事项，被转嫁给基础政府（县乡两级政府）承担。例如，水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育等。
由于基础政府制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足。
2．涉及到相关农村可持续发展的公共产品的供给严重短缺。包括农村科技投入、农民的相关医疗及社会保障和农村中小学教育等，这些公共产品的供给对农村的可持续发展具有重大意义。以农村义务教育为例，我国目前的现实是由县乡两级政府来承担农村义务的各种投入。同时中央政府的教育经费中，用于农村中小学义务教育的部分所占的比例还是相对较小。从而导致对广大农村地区的义务教育供给相对不足，直接影响了农村地区人才培养工作的可持续发展。
3．农村地区公共产品供给渠道单一。其他投资主体由于受现行体制许多影响，难以大量进入农村公共产品供给领域，政府仍然在农村公共产品的供给体系占据强势地位。但是政府供给容易受决策程序滞后和财政资金短缺的不利影响，往往政府提供的公共产品数量有限，质量不高，同时供给决策程序的僵化， 缺乏法律法规保障，又容易为腐败现象提供滋生土壤，造成干群关系对立，也就难以满足广大农民对公共产品的真正需求。 （二）农村地区公共产品供给缺乏公平性 由于我国城乡发展的不平衡性，造成了农村公共产品供给的不公平性，在现行的公共产品供给体制下，由于城市居民的公共产品供给主要由中央政府和城市政府提供，有较为充足的资金来源保障。因此城市居民在教育、交通出行和居住环境等方面，享有广大农民所无法比拟的优势。但是在农村公共产品供给条件远低于城市的状况下，还要为享用这些公共产品交纳各种费用。这对与农村地区经济和社会发展是极不公平的。在现行的农村公共产品重要由本地政府供给的体制下，必然会出现农村不同地区之间公共产品供给的不平衡。经济发达地区，由于政府财政收入充足也就能够提供较多的公共产品；在广大的偏远地区由于自然条件落后，政府财政收入不足农村地区公共产品供给自然也就呈现短缺的现象。
有效的公共资源筹集制度的建立，不仅需要有公共财政做保障，同时也需要有符合市场机制运行的融资体系。从公共财政的角度，当今许多国家都运用法律的手段来保障公共产品的投入，我国虽然在这方面也做大量的工作。但是仍然难以满足公共资源筹集制度的有序运行。例如，我国乡镇管理体制改革完成后，将使乡镇一级拥有相应的财权，承担辖区内的公共产品供给责任。按照《宪法》规定，乡镇人民政府的职能是“领导本区域内的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教和计划生育等工作。”②起职责几乎涵盖了农村书的各个方面。乡镇政府制度内筹集公共资源显然是力不从心的。随着国家经济重心的转移，农业的经济地位优胜逐渐流失，农业税收的取消，农村财政力量进一步弱化，地方政府也就没有能力顾及公共产品的生产。 （三）农村公共产品供给机制不合理
目前，我国农村公共产品的供给实行的是“自上而下”的决策机制。和农民
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《中华人民共和国宪法》第107条[Z] 1982年 4
对农村公共产品需求表达机制不完善的因素，致使对公共产品供给起主要作用的不是农村内部的要求，而是来自外部自上而下的行政命令，导致公共产品供给和需求脱节，表现为农民需要的公共产品供给紧缺，农民不需要的公共产品供给过剩，如重大型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设；重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展。此外，我国农村公共产品供给缺乏科学论证，项目预算和审计流于形式；部门之间缺乏配合，相互扯皮和推委责任时有发生；公
共产品供给的具体内容和制度建设严重滞后，直接导致农村公共产品供给的效 率低下主要表现在以下两个方面：
1．公共财政对农业的管理较为分散，有限的资金无法形成有效的合力。各级政府对农业投入的渠道较多，财政对农业对农业的分部门管理，涉及到不同的部门和不同的单位，由于分属不同的部门管理，公共资金在使用方向、实施范围、建设内容等方面不同程度地存在条块分割，除了上级转移支付外，几乎没有其他经费来源。
2．新世纪以来随着我国综合国力的不断增强，经济结构出现重大调整，步入工业反哺农业阶段。取消了农业税，农业税费的改革使基层政府的制度外收费被取消了，国家相应地补助地方一定转移支付资金，但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化和计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70%”。没有作出硬性的专门规定，实际工作中农村公共产品提供仍然存在经费的困难问题。税费改革后部分农村地区公共产品的供给和公共服务质量有所下降（四）农村公共产品供给主体责任不明确
由于中央和地方政府在农村公共产品供给的责任划分有一定的不合理性，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多本应该由上级政府承担的支出。而乡镇政府只好通过转移给农村集体经济组织和农民，有他们自己来完成供给任务。这种“财权上收”、“事权下放”的体制，是农村公共产品供给不足的主要原因。而农村发展所需要的基础设施严重短缺，限制了农业现代化发展，也影响了社会主义新农村建设的进程。所以为了完成上级政府下达的任务，基层政府在财力有限的情况下，只能凭借自身的行政权力来强力寻求制度外财力，所以事实上制度外供给成为我国农村地区公共产品供给的鲜明特点，同时通过自筹集资的渠道采取各种变通手段分摊公共产品的供给成本。这样无形中本应由国家负担的职能边被转嫁给了农村经济组织和农民，影响了农村公共产品供给能力。 三、造成现行农村地区公共产品供给机制存在缺陷的原因 （一）广大农民对农村公共产品需求表达的缺乏 由于历史原因，我国农村公共产品的供给机制是一种由农民被动接受共共产品的机制，这种机制往往由于政府部门由于缺少对农村基层的了解，没有充分关注公众是需求表达，这种自上而下的农村公共产品供给决策机制，经常导致提供的公共产品往往和农民的真正需求发生错位现象，一些农民急需的公共产品供给严重不足，而提高往往又不是农民所急需的公共产品，甚至还发生政府提供的某些公共产品发生了损害农民利益的事情。而广大农民也缺少一个提供公共产品需求的表达平台，使之与政府决策体系并轨而行。 （二）农业发展的滞后性
农业发展受土地、植物生长环境、气候和地区等自然因素的影响较大，即使加大科技投入也很难与二、三产业的发展并驾齐驱。 农业虽然是第一产业，但也是
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最脆弱的产业。随着科学技术的进步和市场经济的发展，工业和地三产业在GDP中的所占比重不断增大，而农业所占的比重不断减小，二、三产业的发展在不断挤压农业的发展空间。致使农业的发展速度被严重的降了下来。处于一种不利的边缘地位，进而导致农村经济发展滞后。这也就成为农村公共产品供给困难的根本原因。
（三）以政府为中心的一元供给体制
虽然政府的角色和地位正在逐渐发生变化，但是由于受传统全能型政府理 念的影响，使政府职能没有发生完全转变，一些地方政府的一元供给思维根深蒂固，因此在农村公共产品的供给过程中存在着职能“错位”“越位”等现象，政府往往是农村公共产品的唯一供给主体，这就导致了政府的负担加大，供给成本过高等现象。因此，必须使政府一元供给体制向多方参与的供给体制转变，进而改善农村公共产品供给的现状。
（四）农村公共产品供给缺乏有效的监督机制
受传统观念、体制等影响，在公共产品的分配使用中农民缺乏有效的监督权，也没有相应监督法规机制作为农民行使监督权作保障，同时由于信息交流渠道不畅，政府公开内容不彻底等影响，在农村公共产品的供给方面存在信息不对称的局面，再加上农民权利意识淡薄，最终导致农村公共产品供给的成本不断提高，农民负担也不断加大。所以，要彻底改变这种状况，必须完善当前农村公共产品供给的监督平台，从制度上保障对农村的公共产品的供给，保证农村公共产品的供给在阳光的平台上进行。
四、构建农村地区公共产品供给新机制
（一）建立多主体筹资的新型农村公共产品供给机制 改变过去政府公共产品供给的唯一主体地位，建立一种高效务实灵活的多主体供给机制，逐渐放开其他主体对农村地区公共产品的供给。
1、政府依然是公共产品的供给主体，但是要突出政府之间的分工。一方面是中央政府不再象过去那样几乎包揽所有公共产品的供给，而是根据一般各个产品生产和供给原理，在划分中央政府和地方政府职能的基础上，有选择地承担公共产品供给责任。
2、让社会广泛参与到农村地区公共产品供给的体系中来，与计划经济时期公共产品筹资和生产形成明显差异的是。创造了一个以政府为主，社会多方参与的公共供给新格局。 （二）转变政府职能
建设高效务实灵活的服务型政府既是为经济体制改革提供制度保障，也是当今世界政治体制改革的内在需要，顺应了世界性政府改革的潮流。公共服务型政府的基本主张就是，政府的存在是为了满足社会的需求，强调政府的作用必须集中在公共产品和公共服务的提供上，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。在社会主义市场经济条件下，政府职能主要体现为宏观调空经济。提供公共产品和服务，确保社会安全等。要高度重视并将公共服务作为政府的基本职能，切实强化政府的公共服务意识。公共服务型政府追求的一个重要目标就是实现和 机会和权利，但是在现行的公共产品供给体制中农民的弱势地位仍然没有得到根本好转。这样状况明显偏离公共服务型政府建设的目标。因此，“各级政府应该树立平等观念，并逐步从根本上打破现有城乡发展模式，还农民一个公平的待遇，向农民提供与城市居民相同的公共产品，真正承担起农村公共产品的供给主
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体责任，逐步建立与社会主义和谐社会相适应的，以城乡协同发展为目标的新型农村公共产品供给机制”。③
（三）创新农村地区公共产品供给方式 首先，采取以中央、省级两级政府为主导，地方财政适当配套并负责供给的方式，重点解决与农村经济社会发展关系密切的公共产品。然后，实行公私合作，实现多元供给，提高公共产品有效供给效率。公私合作方式有：“一是私人
提供，政府资助。政府对私人进行资助的方法很多，主要有投资参股，按照提供公共产品 的业务量由政府对私人给予资金补贴。无偿赠款，提供低息甚至无息贷款，提供借款担保，无偿或者低价提供土地，减免税收等，二是政府与私人资本签定合约”。④
其次，由私营合作组织生产并提供公共产品，这在近年已经成为农村公共产品供给的一个重要来源。通过明晰产权，按谁投资谁受益的原则，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种供给产品，通过收取一定的费用来取得投资回报。最后，推进乡镇联合为达到农村地区供给产品供给的规模效应，邻近地区之间可以实行乡镇联合供应拓宽供给产品建设的融资渠道，以提高供给产品供给的效率。联合生产供给产品不仅可以降低供给的单位成本，使相应的税费收取范围与受益范围一致，而且可以降低外部性与益出效应。 （四）改革现行财政体制
建立高效率、全覆盖的公共财政体制是实施农村公共产品供给的重要制度保障。目前应当下大力气改革各级政府的财政支出结构，逐步减少非公共性的财政支出，严格禁止各地大搞政绩工程和形象工程，将有限的公共资金投入到广大人民群众所必须的公共产品的生产和服务上来。要根据公共产品的范围层次，明确 划分各级政府在提供农村公共产品方面的责任和范围。积极探索和建立与公共财政相适应的农村公共产品供给机制。凡是受益范围遍及全国的公共产品，尤其是对欠发达的地区，要大力加强中央财政的支持和投入，例如对农村义务、公共卫生、社会保障和农村环境保护等农村公共产品的供给；而对属于地方性的公共产品，应当由相应的地方政府提供，例如区域性的农田水利建设、乡村道路建设等；具有外溢性的地方性公共产品应该由这样政府和地方政府共同投入。同时吸收国外先进的管理经验、工作机制等，建立规范、高效和公平的公共产品供给转移支付制度，逐步将现行多种转移支付形式转变为一般性转移支付和专项转移支付两类。推动省级以下政府的转移支付制度建设，逐步缩小辖区内地区之间因财政能力差距而导致的公共产品供给的不平衡。 （五）加强对农村公共产品供给的管理
各级人民政府在农村公共产品供给中扮演重要角色，农村公共产品供给的决策是由政府制定和执行的，改变目前农村公共产品供给自上而下的决策机制，建立由内部需求决定外部供应的公共产品供给机制，涉及到较大型农村公共产品供给应该建立专家论证和群众听证制度，在此基础上由本级人民代表大会投票决定。同时进一步推进基层民主建立，充分实行村民民主自治，鼓励农民建立协会组织，提高农民的自我组织能力，强化农民的集体行动能力，从而改变在与政府博弈过程中的弱势地位，有效监督政府行为的随意性和不确定性，真正地在农村工作中践行新时期社会主义村民民主自治。
（六）重构乡镇政府公共财政运行体制，加快基层政权机构改革
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叶兴庆：《论农村公共产品供给体制的改革》[J] 经济研究 1997年 第57页 岳军：《共投资与公共产品有效研究公》[M] 上海三联书店 2009年第26页
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我国农村基层政府长期处于巨大的财政压力之下，这是农村公共产品供给不足的重要原因。要想解决农村公共产品供给不足的问题，必须重构农村基层公共财政运行体制，使其具有稳定、合法、合理、充足的财力，保障其正当合法利益和履行职能的能力。
1．建立科学的农村基层财税体制。随着农业的不断发展和农民收入水平的不断提高，应该创造条件逐步实现城乡统一税制，逐步将农民出售的农产品纳入增值税征收范围，将农民从事农业生产活动取得的收入纳入个人所得税征收范围 。在此基础上，完善地方税体系，明确地方税种，保障公共产品工给的资金来源。
2．加大财政转移支付力度，规范财政转移支付制度，平衡农村基层政府事 权与财权。在完全取消农业税后，农村基层政府财政收入锐减，这就需要更大幅度的财政转移支付来弥补农村基层政府的财政缺口，不仅需要中央财政转移支付，省级财政也需要大力转移支付。同时，还要建立科学的转移支付制度。一方面，根据事权与财权对等的原则计算各地的转移支付数额；另一方面，建立专项转移支付力度。如建立农村义务教育专项转移支付，在各地设立农村义务教育专项帐户，根据各地农村义务教育的具体情况，直接把财政转移支付划拨到专项帐户上。
3．全面加快乡镇机构改革，提高基层机构和人员的服务意识，切实减轻农民负担。一方面，撤并乡镇，将乡镇数量与农村经济发展有机融合，强化乡镇机关用人制度，切实减少一部分基层财政供养人员。增强乡镇驻地的区域中心作用，以点带面，加快小城镇建设，降低部分农村公共产品的供给成本，提高农村公共产品的利用效率。另一方面，理顺县乡两级政府关系，明确各自职能，用制度来保障乡镇机关的应有作用，给予乡镇机关相应权力，使其真正具备一级政府应有的功能，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。 五、结束语
进入新世纪以来，我国农村地区公共产品的供给水平得到了大幅提升，这完全得益于中央出台的各项惠农、利农政策。但是同时也应看到在农村公共产品供给改革道路上出现的不利因素。如城乡二元制经济结构，自上而下的公共产品供给决策决策机制，地方政府财权事权不匹配，农村社会保障体系落后等。在可见的未来这些不利因素仍然会在一定程度上阻碍农村经济社会发展，这就迫切需要我们用大智慧大气魄去解决。
六、参考文献：
1吴士健,薛兴利,左臣明：《农业经济问题》2002年第07期 2《中华人民共和国法律全书》[Z]长春吉林人民出版社1989年 3叶兴庆：《论农村公共产品供给体制的改革》[J] 经济研究 1997年 4岳军：《公共投资与公共产品有效研究》[M] 上海三联书店 2009年