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新型“两田制”：破解家庭承包制产权缺陷的现实选择 杨鹏程
【专题名称】社会主义经济理论与实践 【专 题 号】F13
【复印期号】2006年10期 【原文出处】《农村经济》(成都)2006年05期第10～13页 【作者简介】杨鹏程，南京审计学院商学院讲师。（江苏 南京 210029）
【内容提要】 建立于计划经济背景下的农村家庭承包制，其土地产权制度不符合现代产权制度的要求，表现出产权主体不清晰等制度缺陷，无法适应市场化和城市化发展的新形势。变革农村土地产权制度，实行新型“两田制”，使农民拥有部分农村土地的完整产权，农村其余土地实行村民集体所有制，可以有效解决现行农村土地产权缺陷所引发的各种问题。 【关 键 词】家庭承包制/土地产权缺陷/新型“两田制”
“三农”问题是我国亟待解决的难题，而合理有效的土地制度是解决“三农”问题的关键。我国在改革开放之初确立了家庭承包制，解放和发展了农村生产力。但作为特定历史背景下制度变迁的产物，家庭承包制存在着产权主体不清晰等制度缺陷，无法适应市场化和城市化迅速发展的新形势。变革现行的农村土地产权制度，实行新型“两田制”，可以有效解决家庭承包制面临的产权困境，促进“三农”问题的解决。 一、家庭承包制确立的计划经济背景分析 十一届三中全会以后，为了促进农业发展和解决粮食短缺问题，我国在农村实行了家庭承包制，彻底否定了“三级所有，队为基础”的人民公社体制。农村家庭承包制开我国经济体制改革之先河，解放了农民和农村生产力，带动了整个农村经济的发展。但是，家庭承包制毕竟是在改革开放起步阶段确立起来的，因而它不可避免地受到计划经济的影响和制约。对家庭承包制产生影响的计划经济背景主要有以下几个方面： 1.传统产权思想一统天下
当时由于长期闭关锁国和过分强调意识形态，人们对现代产权理论了解甚少，传统的产权思想居于统治地位。传统产权思想与计划经济体制相适应，具有两个显著特点：一是非常强调所有权的重要性，而对财产处置权、收益权等项权能比较忽视；二是具有明显的公有制偏好，对非公有制经济不加分析地排斥和贬低，主张消灭非公有制经济和建立“一大二公三纯”的所有制结构。受传统产权思想的影响，我国农村土地产权高度封闭，土地只是进行农业生产的生产资料，根本无法转化为非农业用地而获益，因而人们普遍不重视农村土地的处置权和收益权。
2.计划手段完全支配土地资源的配置
家庭承包制是在计划经济大环境下进行的改革，承包制的实行虽然在计划经济体制上打开了一道缺口，但并没有从根本上动摇计划经济体制。在当时，市场经济还是口诛笔伐的对象，价值规律和市场调节受到严重排斥，商品市场的发育刚刚起步，土地等生产要素市场的建设无从谈起。在计划经济体制下，农村土地转化为非农业用地的决策权完全掌握在政府手中，村集体和农民作为利益相关者，对政府征用土地的决策没有任何影响，只能无条件地遵从政府对土地资源的行政配置命令。 3.城市化进程缓慢 建国以后，我国建立了与计划经济和重工业优先发展战略相适应的户籍制度，城乡严重
分割分治，城市化水平长期得不到提高。改革开放的初期，我国城乡壁垒森严，城市化进程非常缓慢，农民没有迁徙和流动的自由，他们只能在农村从事农业生产，无法离开农村到城市去工作和生活，城市的扩展也不会大规模占用农田，农民拥有土地使用权就足以安居乐业了。
这些时代特点决定了家庭承包制的实行不是一次完全的产权制度变革，家庭承包制并没有改变农村土地的集体所有制属性，它既不是两权合一的土地私有制，也不是规范的两权分离的土地租佃制。[1]在家庭承包制下，农村土地产权的基本特征是：土地产权的权能分为所有权和使用权（通常又被称为“经营权”），土地的所有权和使用权相分离，集体拥有土地的所有权，土地由集体按人口或劳动力平均分配给农户，农户以家庭为单位承包土地并拥有土地的使用权。由此可见，家庭承包制对农村土地产权的界定比较简单，它关注的焦点是如何在土地集体所有条件下提高粮食生产效率，而对土地产权的清晰归属、土地产权交易、市场机制配置土地资源等问题没有多少考虑，更不可能制定相关的政策来加以解决。但同人民公社体制相比，家庭承包制赋予了农民充分的经营自主权和剩余分享权，极大调动了农民的生产积极性，使我国很快解决了粮食短缺问题。在当时的特殊背景下，对清晰界定土地产权归属等问题的忽视并没有影响家庭承包制效力的发挥，相反还有助于化解阻力，加快家庭承包制的推行。
二、家庭承包制下农村土地产权制度的缺陷 产权是人们围绕财产形成的权责利关系，土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和。土地产权主要包括土地的所有权、使用权、处置权和收益权。在市场经济条件下，有效的农村土地产权制度应符合“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”等基本要求。但由于受到特定理论背景和政治环境的影响，家庭承包制的制度设计和安排存在着一些缺陷，无法完全解决农村土地产权问题。随着市场经济体制的建立和城市化进程的加快，家庭承包制的产权缺陷就逐渐显现出来，并对农民的合法权益造成损害。 1.农村土地所有权不清晰
我国农村土地所有权的界定不清晰，土地所有权主体表面明确但实际上却非常模糊。[2]从法律规定上看，我国农村土地所有权主体是集体，但集体本身比较笼统。按照《中华人民共和国土地管理法》，“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，而在《中华人民共和国民法通则》中，“集体”界定为村民委员会和地区性合作经济组织，农村土地所有权归行政村。但村民委员会作为村民自治组织，根本不具备成为产权主体的法人资格，农民作为乡村集体经济组织成员，更无法履行作为土地所有者的各项权能。所以，在实际经济运行过程中，农村集体所有制成了一种所有权主体缺位的所有制，这是农村土地产权行使中容易出现诸多问题和矛盾的根本原因。 2.农民的土地产权不完整 在农村土地集体所有制下，农民只是农村集体土地的名义所有者，农民所拥有的土地产权残缺不全，实际上只拥有承包地的使用权。[3]农民不能将承包地作为资产抵押获得贷款来发展农业生产，更不能运作承包地获取财产性收益和经营性收入。农户虽然和集体签订了书面的土地承包合同，但承包合同的解释权实际上掌握在乡村干部手中，农民没有发言权，一旦发生纠纷，农民有理也会变成无理，根本无法维护自己的权益。由于基层行政组织具有调整承包地的权利，农民承包的土地很容易被调整和重新分配，这加剧了农民对土地收益不确定性的预期。在土地使用权流转等改革试验中，一些地方的基层组织不尊重群众意见，采取行政手段强制推行，严重损害了农民的利益。 3.农村土地农转非失控
在市场经济条件下，土地资源在市场机制作用下配置，土地的用途不同价格也就不同。土地是进行农业生产的基本资料，征地后变成国有资产，而政府按市场加垄断价格将土地出
让给开发商，土地就成为房地产开发商的资本，价格比征地补偿费高出数倍、数十倍甚至数百倍。面对土地的升值潜力和空间，地方政府和开发商都无法抵御将农业用地征转为非农业用地的利益诱惑。由于农村土地所有权主体不清晰，各级政府很容易以“国家”的名义取代“集体”而成为农村土地的所有者，从而将农业用地征转为非农业用地。政府在土地征用过程中排斥市场机制，采用带有浓厚计划经济色彩的强制手段来征地。面对强大的行政力量，农民只能无条件服从，没有丝毫协商的余地，更没有拒绝土地被征的权利，失地农民获得的征地补偿费非常有限。在此起彼伏的“开发区热”、“住房热”、“大学城热”的圈地浪潮中，出现了数千万“种田无地，上班无岗，社保无份”的“三无”农民，他们处境艰难，利益严重受损。据统计，改革开放以来通过低价征用农民的土地，政府从农民身上拿走了20000多亿元。[4]
4.农村土地产权交易机制缺乏
近年来，随着市场化和城市化的不断深入，越来越多的农民进入城市工作和生活，这为农业的规模经营创造了条件，也为农村土地产权交易市场的建立创造了条件。但这种理想的情况并没有出现，主要原因是家庭承包制无法帮助广大农民真正从土地上解脱出来，也不利于农村土地产权交易市场的建立。农民对承包地没有最终处置权，农民的承包地不能按市场供求来变现取得财产性报酬，无法为农民融入城市提供必要的资金和创业帮助，绝大部分进城农民很难成为城市居民。农民工在年轻体壮时尚可在城市谋生，但年老或丧失劳动能力之后不得不回到农村，承包地是农民生存、生活的最终保障，他们不敢放弃。农民放弃承包地得不到任何利益补偿，这导致那些在城镇安家定居的农民宁愿土地抛荒，也不肯放弃承包地。按照现行土地法规的规定，农民转让土地使用权的权限和范围十分有限，农村土地使用权的转让严格限制在“农业”和“农民自用的非农建设”范围内，这必然增加市场交易成本，加大交易风险，导致农村土地产权交易难以顺利进行。农村土地产权交易机制的缺乏，不利于土地资源的优化配置，对我们这样一个人均土地资源严重不足的国家而言是极大的浪费。 三、解决农村土地产权制度缺陷的基本思路评析 为了解决农村土地产权制度缺陷带来的问题，理论界和实践部门从20世纪80年代中期就开始进行相关研究。在经过大量的深入研究后，基本上形成了3种思路来解决承包制的产权缺陷：一是在坚持集体所有制的基础上完善家庭承包制；二是以土地国有制取代土地集体所有制；三是以土地农户所有制取代土地集体所有制。[5]
笔者认为，只有实行土地农户所有制，才能有效解决现行农村土地产权制度的缺陷。①实践表明，完善家庭承包制的努力很难成功。从20世纪80年代中后期开始，一些地方采取多种途径和形式来完善家庭承包制，但近二十年的时间过去了，还没有探索出一个相对成功且具有普遍推广价值的方案来。这类探索的弊端在于没有触及最根本的土地所有权问题，只对土地使用权、收益权进行划分和调整，因而不可能解决农民合法利益受损、土地资源行政配置等问题。②土地国有制难以克服现行农村土地产权制度的缺陷。现行农村土地制度的最大问题就是容易导致大量农民失去土地，而失地农民是在农村集体土地国有化以后出现的。面对地方政府“低征高卖”的与民争利行为，人们有理由担心，农村集体土地全部国有化以后，政府会更畅通无阻地征用农村土地，农民权益受损问题可能会恶化。③农户所有制能够解决承包制的产权缺陷。土地农户所有制适应市场经济和城市化发展的要求，赋予农民完整的产权和真实所有权，使农村土地的所有权、使用权、收益权、处置权都落到实处，可以克服家庭承包制内在的制度缺陷，减少农村土地产权运行过程中的不确定性，从根本上保障农民的权益。
虽然我们可以从理论上证明土地农户所有制的有效性，但由于一些现实因素的制约，土地农户所有制在现阶段还很难建立起来。①社会主义政治理念不认同土地的农户所有制。我国目前确立了以公有制为主体、多种所有制成分共同发展的所有制结构，以土地集体所有为
基础的农村经济是我国公有制经济的重要组成部分。按照人们目前的理解和认识，改变农村土地集体所有制而实行土地农户所有制，就会改变农村经济的公有制属性，进而会改变公有制经济的主体地位。所以，实行土地农户所有制会受到社会基本制度和意识形态的刚性约束，现实可操作性不强。②农民的弱势群体地位决定了土地农户所有制无法确立。作为一项重大的制度变革，农村土地制度变迁是社会各利益相关者博弈的结果。农民虽然人数众多，但作为一个社会阶层，他们几乎不拥有组织资源，拥有的经济资源和文化资源也十分有限，在社会阶层结构中处于低下地位。农民是社会利益博弈格局中的弱势群体，他们在土地产权变革决策中处于边缘地位，没有多少“话语权”，属于沉默的大多数，这决定了土地这种重要生产资料和经济资源无法成为农民个人所有的财产。③土地农户所有制的确立面临着巨大的认识障碍。一些研究者把土地农户所有制等同于私有制，并为农村实行土地农产所有制描绘了一幅可怕的前景：实行土地私有化必须以农村人口对土地的平均占有为基础，这会形成汪洋大海般的小农经济，造成土地占有规模的极小化，在一定程度上成为实现土地规模经营的障碍；为了实现土地的规模经营，农村内部会出现围绕土地所有权的兼并和竞争，会导致农民两极化，引起农民大量破产和失业。[6] 四、新型“两田制”：化解农村土地产权制度缺陷的新思路
从上面的分析可以看出，3种解决农村土地产权制度缺陷的思路都存在不足，要么无法解决面临的实际问题，要么不具有现实可操作性。这就导致农村土地产权制度的变革陷于停顿，难以取得突破，但这并不意味着农村土地产权制度变革无解可求。笔者认为，只要解放思想，更新观念，突破现有的思路，还是能够探寻出可行解决方案的。
20世纪80年代中期以后，我国东部和中部一些农村开始实行“两田制”，把集体土地分为“口粮田”和“责任田”，口粮田按人口平均分配，责任田则按人、按劳或招标承包，承包者交纳承包费。“两田制”的初始设计目的是为了促进土地流转，发展农业适度规模经营。但是，由于“两田制”存在制度漏洞，在推行过程中违背初衷，成为变相加重农民负担的手段。20世纪90年代后期，国家明确规定，对已经实行的“两田制”要清理整顿，而没有实行“两田制”的地区一律不许再搞。从产权角度看，“两田制”落得如此地步的主要原因是“责任田”削弱了农户对土地的权利，在农民对地方政府和村集体缺乏有效约束的情况下，作为追逐利益最大化的理性人，地方政府和村集体会侵犯农民的权益。[7] “两田制”的兴衰表明，不从根本上触动现有土地产权制度，单纯进行经营方式的创新，虽然可以取得一时之效，却无法取得标本兼治的实效。农村土地产权改革的方向应该是突破现有制度框架的束缚，切实加强农民对土地的产权。“两田制”也启迪我们，对农村土地制度而言，不同的产权制度安排可以并存，混合性质的产权结构也是可行的。 基于以上分析，笔者认为，可以通过实行新型“两田制”来变革现行农村土地产权制度。新型“两田制”是农村土地的农户所有和集体所有并存的混合产权制度。在新型“两田制”下，农村土地不再分为“口粮田”和“责任田”，而是分为“所有田”和“集体田”。农产的房地、宅基地、大部分农业用地为农民的“所有田”；村级道路建设用地、集体所有制企业用地、农田水利设施用地、矿藏、池塘、荒山、荒坡以及少部分农业用地等为村民的共有资源，其产权界定为“集体田”。“所有田”按农村人口数量均分，农民对“所有田”具有完全的产权，可以继承，可以转租，也可以转让；农民在转让“所有田”时具有完全自主权，可以自由选择交易对象，并按照市场供求状况决定的土地价格来完成土地产权交易。“集体田”的产权明确归属于全体村民，其产权归属与基层政权组织无关；农户只能承包和使用“集体田”，农民放弃“集体田”的使用权时，土地仍属于集体所有，村民无权交易“集体田”的产权，对集体土地产权变更等重大事项只有得到全体村民的同意和授权才能实施。
实行新型“两田制”对解决农村发展问题具有重要意义。①推动农村土地产权制度的变革。新型“两田制”不一定是一个最优的解决方案，但却是一个相对容易被各方所接受的方
案。新型“两田制”可以从理论上和实践上消除人们对农村公有制主体地位丧失的担心，弱化意识形态对农村土地产权变革的制约。②切实保护农民权益。“所有田”为农民的生存和发展提供了基本的生产资料保障，国家宪法和相关法律予以不可侵犯的保护，会使农民权益的保护真正落到实处。从根本上看，农民的土地所有权可以成为保障农民公民权的基本依托，农民的合法权益就不再容易被强势群体所侵犯了。③提高农民使用和保护土地的积极性。农民对“所有田”拥有完整的产权，能够排他地占有和使用土地，不用再担心土地被强行征用和重新分配。这可以从制度上增强农民对土地收益的乐观预期，消除农民对集体土地掠夺式经营和使用的内在根源，使农民对土地进行长期投资和保护性经营。④加快土地市场的发育和建设。实行新型“两田制”使农村土地的最终归属权明晰化，土地这种不可再生和不可替代的生产要素，在归属清晰的基础上，可以进入市场顺畅流转，逐步形成完备高效的土地市场，优化土地资源配置。⑤促进农业规模经营。实行新型“两田制”以后，进城落户的农民可以在自愿互利的基础上，按照市场价格将“所有田”出售给愿意购买土地的农户，从而逐步实现农业用地的适度集中，发挥农业生产的规模经济效益。⑥保证城市化在健康的轨道上进行。实行新型“两田制”以后，开发商面对的是拥有完整土地产权的农户，他们要获得农民的“所有田”，必须严格遵守法律，在充分尊重农户意愿的前提下，按照市场价格获得商业用地的产权，这样就可以有效遏制肆意圈地和强制拆迁的势头，从源头上解决“三无”农民的形成。离开农村到城市的农民能够通过转让土地所有权而获得一笔报酬，这可以增强他们在城市生存、发展和创业的能力，有利于更多的农民顺利融入城市。⑦缓解日益严重的农村养老压力。实行新型“两田制”使农民真正拥有了一块属于自己的土地，农民在年老丧失劳动能力时，可以采取“以土地换保障”的做法，通过出售“所有田”来维持生计和安度晚年。
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