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关于村务监督委员会制度的思考
曹国英 陈小力
自浙江省武义县于2004年探索建立村务监督委员会制度以来，这一制度在全国产生了广泛影响。近日我们又就河南渑池县借鉴并推广这一制度的情况进行了调查。现结合各地实践，提出以下思考。 一、监委会制度的落实离不开组织体制的支撑
实行监委会制度以前，当地许多村庄也建立了村务监督制度，往往难以得到执行，村民们说，“你们不要搞制度了，搞了也没用”。这是由于村务监督制度本身就是约束村干部权力行为的，因而当其建立在村干部自觉接受监督的基础上就不可靠了；实施监督制度涉及权力利益关系的调整，不可能没有阻力，当这种阻力来自掌握了组织资源、公共权力和集体经济实力的村干部的情况下，村务监督制度的实行如果离开了组织力量的强有力的支持，就难以落实了，而弱势的监督小组是不足以形成有效监督能力的。因此，具有“村级第三委”称谓的专设组织机构、明确规定的工作职权和独立履职能力，对于造就一个不辱使命的监委会是必不可少的。
二、监委会制度的成功需要其他组织制度的配套保证
首先监委会要有取得村民认可的合法性基础。监委会是由村民代表会议选举产生并对其负责的，如果连村民代表的产生都不是由村民开会依法选举或者推选产生的，拟或是由村干部提名后安排人抱着票箱串户投票走形式产生的；如果监委会的成员不是严格按规定由村民代表会议
推选或选举出来的，拟或是由被监督对象的村两委提名后走形式通过的，甚至像个别村庄所出现过的问题那样，监督小组组长本身就是由村两委主要干部担任的，那么，监委会的合法性和权威性就会大打折扣，是难以实质上行使职权的。因此，组织程序的依法操作非常重要。其次是监委会需要一个强有力的村民代表会议的支持，如果村民代表需要开会研究问题的时候，村两委不依法召集就开不成，村民代表会议依法形成的决议，本身都不能受到村两委的尊重，那么，监委会的工作遇到阻力的时候，即使得到了大多数村民代表的支持，这种支持也是没有分量的，因为监委会缺少一个具有充分权威的坚强后盾。有鉴于此，村民代表会议应该产生自身的会议召集人，监委会在取得三分之一村民代表支持的条件下，应该有依法启动村民代表会议召开程序的权力。此外，监委会的工作还应该开通来自党政机关的支持渠道。一些地方在乡镇一级设立的纪检监察办公室，指导村务监督委员会的工作，在村务监督需要党政机关有力推动的条件下，具有现实意义。
三、监委会有效行使职权需要形成村级组织之间的权力制衡机制 毋庸讳言，在现行体制下，目前的农村党支部一般都实际参与具体的村务工作，属于监委会的监督对象，同时，监委会又要在党支部的领导下开展工作，这就产生了一个监督者如何能够有效行使职权的问题。是否应该予以这样的理解，党支部从总体上领导村级各个组织的工作，最主要的是保证实现党的路线、方针、政策的领导，在这一前提下，政策法规和制度有明确规定应由监委会行使职权的事情，应由监委会独立自主地开展工作。从这一原则出发，党支部应该对监委会依法按政策履
行职责上进行领导，监委会应该向党支部定期汇报工作，但党支部不能左右监委会的人事安排，不能干预甚至主导监委会的日常工作，并支持监委会依法行使职权，自觉接受监督。
四、监委会设置较两个监督小组的设置更符合农村工作的实际 有监督就有成本，是否应设监督机构取决于村民利益的需要。从我国村民自治组织不但管理村级公共事务和公益事业，而且一般兼行集体经济管理职能的实际情况来看，村务监督委员会同时兼有经济组织监事会的性质，这种设置对于维护村民利益、促进农村稳定和发展来说，是完全必要的。尤其是那些城乡结合部和经济发达地区，大量的集体土地征用补偿费和集体出租房产收入都掌握在村干部手中，加强村务监督显得尤为迫切。况且，中办〔2004〕17号文件已经明确在村级设立村务公开监督小组和民主理财小组，其所不同的，只是监委会整合了两个小组的功能，成为常设机构，规格更高，工作的独立性和权威性更强，更利于行使职权。至于这一整合是否增加了农村工作的成本，则要具体分析。监督工作总是要做的，在两个监督小组的组织框架下也要付出成本。当然，这种成本的大小，与不同村庄实际的监督工作量的大小有关，也与是否实施了有效监督密切相关，形式主义的监督也许成本更低，但维护不了村民利益。因此，我们在制订和修改相关法律的过程中，应尽早使村务监督委员会成为法定机构。
五、监委会成员工作报酬的决定方式要服从于监督效能的需要 监委会工作也是村民公共利益所需要的，村务监督工作与其他村务工作的劳动付出，性质上是没有区别的。因此，监委会成员的工作报酬
应同其他村干部的报酬一样统筹安排，以支持监督工作的可持续运行。至于一些有退休待遇的老干部自愿义务承担工作的，则可另当别论。地方财政从支持这一制度出发，可以参照对于其他村干部的报酬转移支付形式给予经费资助，村集体从维护村民利益的需要出发也应给予他们应有的误工报酬，但这种报酬数额的决定却不应由村两委决定，因为他们是被监督者；也不应主要由乡镇政府决定，因为他们不是监委会工作所要为之负责的主要对象，正确的选择应该是由村民代表会议讨论决定。一些基层干部认为村务监督工作只能是义务的，由村集体为监委会成员支付报酬，容易产生两委成员收买监委会成员之嫌，是由于把村集体支付报酬等同于村两委支付报酬。当然，具体到不同的经济发展水平地区，监委会工作的范围和工作量的大小，当地政府的财政转移支付能力以及村集体经济的支付能力是差别很大的，好在村务监督的工作量，一般是与当地集体经济的发达程度成正比的。因此，在监委会成员的待遇水平上，应从实际出发，体现区别。 六、监委会对于村务工作的介入程度应是既满足监督需要又不干预正常村务活动
本着这一原则，监委会应该有权列席村两委研究村务工作的会议，有权监督村重要工程项目的招标、采购、施工过程，有权进行村务公开信息和村级财务报销单据的审核，进行重要决策程序合法性的监督，有权直接受理村民的举报并进行调查。但不从事具体的村务工作，不干预村级组织依法决定事项的执行。监督者和被监督者之间本身就是一对矛盾，在监委会设立后，双方在监督活动的运行过程中需要一定阶段的磨合，也需要我们在实践中进一步总结经验和完善制度，在监委会对于村