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BT项目如何转化为PPP项目
摘要：项目BT模式转化为PPP模式的路径 1、安庆外环北路工程是真的PPP项目吗？
安徽省安庆市外环北路工程PPP项目于2015年5月6日正式签约。项目的成功落地，激起了业界对非经营性项目采用PPP运作方式的热议。安庆外环北路项目是真的PPP项目吗？
回答：非经营性市政道路PPP项目是否为真，重点在于通过物有所值评价。 从规定上看，根据发改投资[2014]2724号文件《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》第一条中阐明，“政府和社会资本合作（PPP）模式，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。” PPP模式包含政府购买服务，故安庆外环北路工程项目属于政府购买服务的PPP项目。
然而，根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)等法律和规范性文件规定，明确提出要科学规范地对政府和社会资本合作(Public-Private-Partnerships，“PPP”)项目进行物有所值评价。
安庆外环北路工程项目是无用户（通行者）付费的市政道路，属于非经营性项目，它的回报机制采用“政府付费”的方式。具体而言，项目按照“基于可用性的绩效合同”方式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府根据绩效考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。
因此，安庆外环北路工程项目是否为真的PPP项目关键在于，其PPP模式运营下的运营维护成本等关键指标的达成相对于传统模式的所节约的成本，以考虑是否物有所值。
2、PPP与BT的核心特征及新近规定比较 1）PPP与BT的核心特征比较
PPP模式并非单纯的一种融资模式，而是对各类项目参与主体（政府、投资人、建设方、咨询方等）、项目筛选与策划、项目论证、项目资产、项目公司结构、融资方式、利益分配、风险分担、效果评价等要素的整体安排。在具体融资方面，PPP模式可以根据项目情况的不同集成运用不同融资模式。简言之，PPP模式中社会资本进入到项目的全过程（准备期、投融资期、建设期、运维期、移交期），而公共部门更多发挥公共服务、监督管理的宏观层面的作用。
传统项目模式BT的运用，往往是项目业已经过公共部门的规划设计、可行性研究后，社会资本通过参股、投标等方式参与到项目中；公共部门则独自掌控项目各阶段的进展，但又在某些阶段中与私营部门独立。另一方，传统项目模式更多重视建设的融资，而较少关注运营、维护阶段的社会效果及其评价。
2）PPP与BT的新近规定
PPP规定：国务院（国发〔2014〕60号）文件《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》第九条规定，“推广政府和社会资本合作(PPP)模式。认真总结经验，加强政策引导，在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。政府有关部门要严格按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。健全PPP模式的法规体系，保障项目顺利运行。鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。”
财金〔2014〕113号文件《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》第六条规定，“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。”
发改投资[2014]2724号文件《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》第三条第一款项目适用范围规定，“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和
生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。”
BT规定：中华人民共和国建设部[2003]30号《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》第四章第七条“鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求按照建设—转让(BT) 、建设--经营--转让(BOT) 、建设—拥有--经营(BOO) 、建设--拥有--经营--转让(BOOT)等方式组织实施。”
财预[2012]463号文件《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》第二条规定，“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。”
3、BT项目转化为PPP项目的障碍及破解
财预〔2014〕351号文件《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》第五条规定，“地方各级政府要结合清理甄别工作，认真甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展政府与社会资本合作（PPP）模式的项目，要大力推广PPP模式，达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
1）不是所有的BT项目都适合转化为PPP BT模式适合什么样的项目？
纯公益性的项目，从理论来讲，不适合做PPP。因为羊毛出在羊身上，投资者要获得回报，这些公益性项目本身并没有收益，投资者的回报要么来自政府财政补贴，要么通过政府购买服务获得。
纯公益性的项目，如市政道路，或者园区的基础设施等，原来通过BT做得比较多。这些项目本来应该政府投资，但政府没那么多钱，或者一两年内拿不出那么多建设资金，就跟社会资本合作，原来高强度一两年的资金投入变成五六年或七八年，变成相对均匀的投入，能帮忙缓解一下政府资金压力。
因此，纯公益性项目，如果由政府直接投资或者采用BT的模式，只需花费投资的成本或者加上BT模式的二三年的投资回报；如果改造成PPP，不仅需要投资的成本，还要加上长期十年或几十年资本的回报，总的来讲，政府会花更多的钱。
那PPP适合什么领域的项目呢？
PPP比较适合有较长后期经营的项目，如轨道交通项目、污水处理厂、供水厂等。融资不是PPP的主要目的；PPP是长期的合作，八年、十年甚至二十年的合作，PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的经营管理能力，来提高效率。
绝大部分PPP项目是经营性项目，或者准经营性项目。经营性项目主要通过政府政策来支持；准经营项目不能平衡财务的，需要政府给一定补贴，才能平衡项目的财务可行性。如轨道交通，项目主要靠后期运营获得回报。
2）突破政府阶段性回购的实质，建立真正的运营绩效考核指标，用管理换质量，以达到物有所值。
如何论证物有所值？
总的来说，是通过定性和定量两个方面来评价项目PPP模式的物有所值。 定性角度：
定性评价在“项目识别”阶段进行，采取专家独立打分和专家组会议评审两部评价方法。通过定性社会资本的资金运作能力及项目管理水平，项目运作过程的风险评估，来考量项目PPP模式的实际可操作性。
定量角度：
定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施阶段。
PPP模式下通过提高管理效率，节约了**运营维护成本，但PPP模式增加了**的融资成本；传统模式项目建设运营成本为**。通过传统模式与PPP模式成本的对比，降低了项目全生命周期成本现值，PPP模式节约了**的成本。
PPP模式下项目可节约**亿元。见下图表： 年 数 1 2 3 4 5 6 计 传统模 合 式 PPP模式 净现金流 4、BT项目转化为PPP的途径
措施一：将非经营性项目与其他经营性项目或者相关资源开发权加以捆绑（即\），通过“以丰补歉”的方式实现项目的整体资金平衡和风险控制。《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国办发（2014）37号）和《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号，以下简称“国务院60号文”）分别针对铁路建设项目和城市轨道交通项目的沿线土地开发和地铁上盖物业开发的捆绑开发问题做了规定。根据国务院60号文精神，对PPP项目的更多支持性政策细则有望陆续出台。在更多政策出台之前，投资人、政府及专业的咨询顾问单位应该针对项目组合的合理性和可行性加以充分论证，尽可能通过对交易方案的合理设计，实现项目收益对投资成本的全覆盖或者大部分覆盖。
措施二：通过运行维护的经营授权，及管理模式的创新，降低项目全生命周期成本。然后，通过转变模式，即通过增加运营维护（如BTO）、资产租赁（如BTL）等方式，使得项目投资模式由BT模式转变为真正的PPP模式，使得在当前更多的PPP支持性政策保障之下，项目投资风险得以降低。当然，模式转变应当依法办理相应审批手续，同时应根据财政部113号规定进行物有所值评价和财政承受能力论证及验证，通过验证的实施方案才能以PPP模式实施。
综上，非经营性项目与其他经营性项目或非经营性项目者相关资源开发权加以捆绑，使项目有现金流的流入；或者运行维护的经营授权，及管理模式的创新，降低项目全生命周期成本，论证项目的物有所值，即可使BT项目转化为PPP项目。