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3 保障房发展规划及对商品住房市场的影响
3.1“十二五”保障房发展规划
（1）全国计划新开工建设3600万套，将形成“市场”和“保障”双轨制
我国的住房供应体系几经变迁，保障房历经缺位和补位，“十二五”将形成市场归市场，保障归保障的双轨制。1998年住房体制改革，提出构建以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，经济适用房经历了短暂的三年小阳春；2003年，房地产被确定为国民经济的重要支柱产业，保障房开始“淡出”地方政府的视野；2007年，国务院出台《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》即国务院24号文，保障房体系重新确立，2008年起，保障房开始“补位”；2010年，进入新一轮地产调控期，保障房用地和建设力度被提升到政治任务的高度，同年6月，住房和城乡建设部等七部门联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公租房被纳入保障房体系，用来解决社会上出现的“夹心层”住房问题，保障房的供应体系得到完善，当年新开工保障性安居工程590万套；2011年进入国民经济发展“十二五”时期，国务院提出五年建设3600万套保障性安居工程的目标，并分配到各省级政府，要求强制执行，保障和市场的双轨制在“十二五”期间将形成。
图：2008-2015年保障房与商品住宅（假设方案1）新开工套数
单位：万套35003000250020001500100050002008200920102011E2012E商品住宅2013E2014E2015E保障性安居工程保障与市场比例31.5s323182648558.7P.56959014101000100060029.3`024.3p.9X.8012474205140 @013.4%0)8380`%
数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com
2008-2010年，保障性安居工程新开工量分别为231万套、485万套和590万套，2011-2015年预计新开工量分别为1000万套、1000万套、600万套、600万套、400万套（2013-2015年共计划开工1600万套，假设按照37.5%、37.5%和25%的比例分配）。2008-2010年，商品住宅（不含保经适房）新开工量分别为733万套、826万套和1169万套，假设方案1：2011-2015年商品住宅新开工量（按照近10年年度复合增长率20.6%预测）分别为1410
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万套、1701万套、2051万套、2474万套、2983万套。从保障性安居工程与商品住宅的开工套数比例来看，2010年为50.5%，较上年下降了8.2个百分点，2011年达到峰值，为70.9%，2012年与近两年相当，之后保障房年度开工量将会有所下降。
图：2008-2015年保障房与商品住宅（假设方案2）新开工套数
单位：万套3000250020001500100050002008200920102011E2012E商品住宅2013E保障与市场比例2014E2015E保障性安居工程23131.5s382648558.7P.569100011695901169100060085.5?.591.181487.1540.3`031.7@060@.6 %0$04.99800%
数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun.com
假设方案2：2011年和2012年商品住宅开工面积保持2010年水平，2013-2015年按照27.2%（2009和2010年平均增速）增长， 2011-2015年商品住宅新开工量分别为1169万套、1169万套、1487万套、1891万套、2405万套，保障性安居工程与商品住宅开工套数的比例在2011年和2012年达到峰值85.5%。
根据住宅的建设周期，保障房的供应高峰将出现在2012和2013年，2013年双轨制将逐渐形成。
（2）保障房供应体系将以公租房和廉租房为主，实现住有所居
1998年，我国确定了以经济适用房为主的住房供应体系，遵循“居者有其屋”的住房理念。自十七大提出“住有所居”理念之后，特别是2010年6月出台的大力发展公租房的政策文件，我国的保障房供应体系，逐渐形成了以公租房和廉租房为主，以经济适用房和限价房为补充的格局，公租房更成为发展的主力，这从最近各省市的2011年计划和“十二五”规划中突出公租房建设可见一斑。以北京为例，“十二五”期间，北京将全面实现“住有所居”的目标，计划建设收购各类保障房100万套，其中公租房（含廉租房）30万套，限价房和经适房20万套，旧城人口疏解对接安置和棚户区改造定向安置房10万套；城乡接合部整治、土地储备和重点工程拆迁等定向安置房40万套，公租房占公开配租配售的保障性住房的60%。
（3）“十二五”保障性安居工程需要土地和资金约14.4万公顷、4.93万亿元 我国“十二五”期间，将开工建设保障性安居工程3600万套，2011年和2012年将各
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开工1000万套。2011年将要开工建设的1000万套保障性安居工程中，棚户区改造住房400万套，需要土地约1.87万公顷（按照套均70平方米和容积率1.5测算）需要投入资金约5000亿元；经济适用房和限价房200万套，需要土地约0.93万公顷（按照套均70平方米和容积率1.5测算），需要投入资金约5000亿元；廉租房160多万套、公租房220多万套（共约400万套），需要土地约1.33万公顷（按照套均50平方米和容积率1.5测算），需要投入资金约4000亿元。
根据中央和各省市关于“十二五”大力发展公租房的建议，3600万套保障性安居工程中，廉租房和公租房可能达到50%，即1800万套，经适房和限价房约700万套，棚户区改造住房1100万套。据此测算，“十二五”期间，保障性安居工程需要土地和资金约14.4万公顷、4.93万亿元，其中，廉租房和公租房需要土地6万公顷，资金1.8万亿元；经适房和限价房需要土地3.27万公顷，资金1.75万亿元；棚户区改造需要土地5.13万公顷，资金1.38万亿元。
（4）河南、陕西、安徽规划建设超200万套，上海、北京领衔重点城市
从目前已经公布“十二五”保障房建设规划的省市来看，力度都较“十一五”大幅增加，其中河南、陕西、安徽“十二五”保障性安居工程计划开工量都超过了200万套，合计占比超过全国的1/6。贵州、海南、宁夏保障性安居工程的开工规模在50万套以下。
图：部分省（自治区）“十二五”保障房建设规划
单位：万套250200150100500河南陕西安徽广东湖南河北江西四川湖北云南吉林山西山东贵州海南黑龙江宁夏
数据来源：中国指数研究院综合整理
重点城市“十二五”保障房建设规划中，北京和上海分别计划开工建设100万套，另外另个一线城市广州和深圳开工规模较小，前者计划开工1000万平方米，不足20万套，深圳计划开工1616万平方米、24万套。值得一提的是，上海构建了“四位一体”的保障房供应体系，“十二五”期间，计划新增供应廉租住房7.5万户、经济适用房40万套、公共租赁住
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房18万套、动迁安置房35套，构建了“租售并举”的保障房模式。
二三线城市中，重庆、天津、郑州保障房计划新开工规模较大。重庆自2010年计划三年开工建设公租房4000万平方米，其中2010年已经开工1300万平方米，2011-2012年再开工2700万平方米，重庆的“公租房模式”正在向全国蔓延。天津“十二五”期间计划新建保障性住房40万套、2635万平方米，其中公租房15万套，经济适用房6.5万套，限价商品住房18.5万套。郑州“十二五”期间计划开工建设保障房29.24万套、2211.29万平方米，较“十一五”增加2.6倍，而商品住房建设规模仅比“十一五”增加34%。
表：重点城市“十二五”保障房建设规划
城市 北京 上海 广州 深圳 天津 大连 南京 苏州 杭州 厦门 武汉 成都 重庆 西安 开工面积 1000 1616 2635 118 2000 2000 1000 2000 2700 1598 开工套数100 100 24 40 29 5 1.7 31.6 （万平方米） （万套） 城市 无锡 合肥 郑州 济南 福州 南宁 贵阳 南昌 乌鲁木齐 哈尔滨 石家庄 银川 三亚 开工面积 开工套数（万平方米） （万套） 400 1000 2211.29 550 280 500 202.3 29.24 10 11.6 8 5.8 13 10 2 2.96 注：重庆为公租房数据
数据来源：中国指数研究院综合整理
3.2 2011年保障房建设计划
（1）全年新开工1000万套，公租房渐成主力
2010年12月召开的“中央政治局会议”和“中央经济工作会议”强调了“加大保障性安居工程建设力度”。此前，住建部《关于报送城镇保障性安居工程计划任务的通知》，提出2011年全国建设保障性安居工程1000万套，在住房供应上，保障的归保障，市场的归市场，要形成“有中国特色的住房体系”。2011年2月21日开始，住建部陆续与各省、自治区、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务。目前，住建部已经向地方政府下达“死命令”，所有分配完成的目标任务，必
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