发布时间 : 星期四 文章中华人民共和国行政复议法释义（完整）更新完毕开始阅读5d46581bc5da50e2524d7f10
议。”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事诉讼扩大到行政诉讼领域，诉权的地位逐步提高，成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最重要的法律手段。
全国人民代表大会1989年4月制定的行政诉讼法，建立了我国的行政诉讼制度，第一次全面确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定：公民。法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法，行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权，通过诉讼途径，通过人民法院的公正审判，使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督的法律，人民法院审理行政案件，实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政权，以防止行政机关滥用行政权力。
行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度，它与行政诉讼制度一样，目的都是补救行政活动所引起的消极的后果，恢复行政行为侵害的利益，所以二者合称为行政救济制度。但是两者又有明显区别，行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当的行政活动；行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序，由行政复议法规定；行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序，由行政诉讼法规定。一方面，行政复议是行政相对人的合法权益的有力的法制保障，使其免受不法行为的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又可以维护行政管理活动的严肃性和权威性，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。另一方面，行政复议决定本身就是行政机关的具体行政行为，因此，它也不能成为最终的裁决，也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己的行政救济渠道。所以行政复议法规定，申请人对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说，对于行政复议决定，只要是法律没有规定其是最终决定的，公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，都可以向人民法院提起行政诉讼。 行政复议法草案提交常委会审议时，第一条的行文是“为了纠正违法或者不当的具体行政行为，监督行政机关依法行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”“保护公民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程中，有的常委委员提出，行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制，更重要的是它是一项法律救济制度，具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作，最初的起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，申请行政机关予以保护，对违法的和不当的行政行为予以纠正。所以，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，应当强调地写在前面，并与行政诉讼法第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见，将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更为重要的立法宗旨，写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。
三、为了保障和监督行政机关依法行使职权
党的十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，保证国家各项工作都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何个人和组织都没有超越法律的特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政，依法行使职权，切实保障公民、法人及其他组织的合法权益。因此，行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。
行政机关进行行政管理活动，应当坚持依法行政。依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。行政机关的权力从哪里来的？是人民赋予的，是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人
民政府是人民代表大会产生的，人民政府要对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定，行政机关必须按照法律的规定行使职权，坚持依法行政。因此，对行政权的行使，应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，应当予以纠正和补救。行政复议制度加大了上级行政机关对下级行政机关的监督，加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用之一，就是人民群众通过对有问题的具体行政行为，向行政复议机关申请复议的途径，使行政机关能够通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用，自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权，另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行政机关的错误，从而保障和监督行政机关依法行使职权。
行政机关坚持依法行政，还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来，立法机关越来越注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约，必然造成行政权的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性，必须通过具体可行的行政程序予以限制，既要防止政府官员个人专断，防止行政机关滥用职权，又要保障行政机关能够有效地实施行政管理，维护公共利益，最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作为复议的审查对象，而且把行政机关在作出具体行政行为时，是否违反法定程序作为审查内容，以防止行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。明确规定，行政机关的具体行政行为违反法定程序的，行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查，纠正其违法和不当的行政行为，起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面，由于行政复议也是一种具体行政行为，也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此，行政复议法具体规定了多项保障和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定，行政复议机关内负责法制工作的机构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的，应当向有关行政机关提出建议，有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。还规定，行政复议机关违反本法规定，无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的，或者在法定期限内不作出行政复议决定的；行政复议机关工作人员在行政复议活动中，徇私舞弊或者读职、失职的；被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分；经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请，造成严重后果的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这些规定，对实现保障和监督行政机关依法行使职权这一宗旨，起到重要的作用。
【释义】 本条是关于行政复议法适用范围的规定。
行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法，是指行政相对人，即公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，依据行政复议法的规定，向行政复议机关提出申请，请求重新审查并纠正原具体行政行为，行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查并作出决定的法律制度。
世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度，使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济”，属于行政法上救济手段的一种。英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时，可以通过行政机关的行政程序得到补救。行政机关救济公民权利有两种方法，一是通过部长救济；二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于各有关法律，后者适用行政裁判所与调查法。 美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。行政上诉权是美国《联邦行政程序法》授予的。该法规定，如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求，则此裁决即为最终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前，要给当事人一定期限来提出是否复审的要求，如果当事人不要求复审，期限一过，行政机关的决定便生效。这种行政上诉，当事人不是向上级行政机关提出，而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。
大陆法系国家的行政复议与之不同，代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是；一是救济机关可以是原行政机关，也可以是其上级行政机关；二是所救济的对象具有广泛性，既救济违法的行政行为，也救济不当的行政行为；三是实施救济的权限很大，它既不受当事人是否申请的限制，也不受当事人申请范围的限制；四是救济程序，简便易行。
德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定：“任何人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。”德国《联邦行政法院法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段，《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序”，对诉愿制度作出具体规范，从而构成当今德国完整的行政申诉制度。 亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉，是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的程序，是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括：第一，行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力，就具体事实对国民施行的支配、管理行为，包括命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使法律效果发生、变更、消灭的行为。第二，其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为，如对人的收容、对物品的扣押等。第三，不作为行为。是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没有作为的行为。第四，根据1974年颁布的《国家公务员法》的规定，对国家公务员违反其意志给予的降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分，可以向人事院提出根据行政不服审查法规定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿，是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法权益时，依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。1951年8月公布的行政诉愿法是提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区，行政复议称为诉愿，它是指人民对“行政机关”的行政处分，认为违法或不当，致其权利或利益受到损害，申请“行政机关”予以救济的制度。1997年12月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。
本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二：一是申请行政复议的对象是“行政机关的具体行政行为”，包括作为与不作为；二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵犯行政相对人的合法权益”。这种侵害，可以是实际上已经成为事实上的侵害，也可以是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出，行政复议法规定的行政
复议范围是相当宽的。行政复议法第六条规定，只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益，就可以申请行政复议。这一规定，使行政复议的受案范围大大扩展了，不再与行政诉讼法规定的受案范围相对应。
行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定，基本上与诉讼的受案范围大体相同。包括以下九类：行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围，但只要法律、法规规定了可以申请行政复议规定的，当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案范围大体相同的规定，并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议制度的监督功能的角度看，行政复议的受案范围应当不受限制，对于行政机关的具体行政行为，不论是作为还是不作为，只要当事人认为是违法的或者不当的，侵犯了自己的合法权益，都应当并可以依法申请行政复议，这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。
按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工，裁决争议应当是司法机关的职能，行政机关履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性，使得行政机关能够履行行政复议的职能，以解决相当部分的行政争议。这主要是因为，首先，行政争议起因于行政机关的行政活动。行政机关是一个层级制的体系，上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责，它可以撤销、改变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此，可以通过建立行政复议制度，来健全和完善行政监督制度。其次，行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的诸多领域都涉及到专业技术知识，如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系，因而解决这些行政争议，也必然涉及到一系列复杂的专业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等，都需要由拥有专家的行政机关进行裁决，以保证有效行政管理和提高行政效率。
因此，行政复议具有以下特征：第一，行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。 第二，行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。
第三，行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般说来，无行政相对人的申请，便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行