发布时间 : 星期五 文章云南某市基层政权能力建设专题调研报告更新完毕开始阅读5e90f1cd83d049649b6658cc
除了乡镇公务人员工资、福利外，每年县级财政纳入预算、统一安排拨付乡镇的财政资金主要包括两个部分：一是人均1000元左右的机关站所工作人员人头经费，二，项目专项资金(多数是农业发展项目的实施与推广)。诸如公共服务项目、乡镇村组办公设施及配套设施等方面的经费开支，则主要通过向上级相关部门申请专项资金和受益农户投工投劳两个方式来解决。从受访乡镇干部反应的情况看，目前当地乡镇财政主要存在以下两个方面的问题。
l财政保障能力不足：乡镇政府运作经费不足是一个普遍存在的问题。上级财政按照人头简单核定的工作经费，与乡镇实际支出存在很大的差额缺口。据某受访乡镇干部反映，维持乡镇工作正常运转起码需要40——50万元，财政拨付资金不到10万，资金缺口基本都在40万左右，财政拨付资金仅占实际支出的八分之一左右。值得特别提出的是，其中仅公务接待费用一项在总开支中的占比就超过四分之一，其他各乡镇的情况也大致如此。如此严重的财政开支缺口自然会引出不少问题。
1.挤用在本地实施项目的运作经费、向上级部门和其他单位申请(“化缘”)以及挂钩单位的赞助等，是当地乡镇赖以解决财政开支的缺口问题的几个主要方法。
2.乡镇主要领导必须花费大量时间和精力来向上级政府、职能部门和其他单位“化缘”要钱、要项目以维持乡镇正常的工作运转。这也就减少了他们投入本地公共事务的时间和精力。由此我们也就可以理解为什么受访乡干部会认为乡镇主要领导一定要“门路宽”(能搞来项目、要来钱解决乡镇的经费问题)，否则根本干不下去。
3.乡镇维持自身正常工作运转都十分困难，自然没有能力根据当地实际情况和村民群众的需求意愿来主动地开展公共服务和提供公共产品。
4.上级部门下达的基建项目和产业项目，常常会要求乡镇配套一部分资金。乡镇党委政府只能通过举债或赊欠的办法来完成自己的配套部分，这往往又会转化为乡镇的债务问题。另外，此类配套资金多是乡镇自身通过运作体制外资金来解决，其来源的不确定性使其无法纳入明确、严格的财政预算管理，容易导致资金的无序使用，不利于阳光财政制度的建立与完善。
l乡镇债务问题
1.在所调查的乡镇都不同程度地存在乡镇债务甚至村级债务问题，少的一、两百万，多的五、六百万，债务情况比较严重的乡镇达千万以上。
2.近年来债务形成主要原因就是政策性欠债，乡镇要应付各种强制性达标检查和政策性工程，要争取项目而投入配套资金，只有举债或赊欠。这主要集中在产业建设、基础设施建设两个方面(建设施工欠款和乡镇配套欠款)。
问题分析
l“乡财县管”的制度收益
1.上收乡镇收取税费的权力，从根本上切断了乡镇政权通过税收“搭车收费”来汲取民间资源、转嫁自身财政开支的制度性渠道。
2.废除了乡镇政权财政自收自支的权力，也就极大地压缩了其自我无序扩张机构和编制的能力，是目前体制下控制乡镇机构编制“只减不增”最为可靠的政策措施。
l财权事权不平衡
1.上收财权、下压事权：分税制财政体制改革后,近70%的全国财政收入被上收到中央财政，极大地压缩了各级地方财政收入的税源空间;与此同时，分税制改革并没有对省、市、自治区以下各级政府间财权与事权做明确的划分。其结果是，地方各级政府往往利用对所属下级绝对控制的权力结构,在不断逐级向上集中财权的同时，更层层将事权下压给下级政府, 最终导致基层政府财权与事权完全不平衡的局面。
2.以“配套”转嫁支出责任：上级政府的转移支付往往还要以“ 配套”作为筹码, 县乡政府要想获得这些资金支持, 必须按照一定的比例进行配套。这其实也是上级政府向所属下级转嫁财政支出责任的一种常见方式。另外，这些项目不仅会要求乡镇政府“配套”，通常也需要农民做一定的配套投入，结果造成农民不愿承接与合作，这又进一步加大了相应的工作难度。
建议思路
1.应坚持目前的乡财县管财政管理体制以获取前述之两大制度收益，这在目前乡镇政权未建立有效平行监督机制的情况下尤为重要。但上级财政也必须为乡镇的正常运转和完成其政权职责提供切实的财政保障。
2.建议上级财政部门组成专门调研队伍深入基层，认真调查核定基层政权真实的运作成本，形成符合实际的财政支出核定体系。其中，接待支出在所访乡镇行政运作经费总开支占比超过四分之一，应专项研究这一问题并采取切实可行的政策措施来降低此项开支，减轻乡镇财政支出的压力。
3.上级政府和相关职能部门在规划相关项目时，应尽量避免采用乡镇配套的方式来安排项目资金(或减少乡镇配套部分的比例)，并充分考虑乡镇在实施或配合项目实施过程所发生的工作经费。
4.建立乡镇债务化解、控制机制：我们注意到乡村债务问题早已引起当地政府的高度重视，并采取了一系列切实可行的政策措施，在此提几点建议以供参考。
其一，将防范新债、化解旧债纳入乡镇领导干部任期经济责任审计范围，把政府性债务管理作为评价考核领导班子和领导干部政绩的重要指标。其二，对完成当年化解债务任务的乡镇，上级财政给予一定的奖励补助。其三，建立和完善乡镇债务报告制度，定期向上级财政部门报送债务统计报表，报告本期债务的发生，借入资金的使用、偿还情况等等。其四，严格建设项目审批制度，重大项目通过听证、公示等形式，一方面，上级财政要保障足额预算并拨付项目所需资金，另一方面要杜绝乡镇政府盲目、违规举债。
四.上级领导方式
调研发现