发布时间 : 星期一 文章后金融危机时代我国金融监管的发展方向更新完毕开始阅读5eb321b91a37f111f1855bda
通过加重金融机构对消费者的法定义务和民事责任、赋予参与金融活动的个人相应的消费者权利等方式来矫正交易双方的力量差距。但是，现行的金融管制立法往往从金融行政监管的需求、而非消费者的交易需求出发来设定金融机构的义务和责任，从而无法真正贯彻对消费者倾斜保护理念。这里仅以金融管制立法中有关金融机构的信息披露规则为例加以论述。
(1)金融机构的信息披露规则忽视了消费者的交易需求。金融监管机构获得信息是为了全面和正确把握金融机构的真实情况，并在此基础上制定具体的规章制度和执行其行政监管职能。如果信息披露的制度服务于金融监管需求，那么相应的规则就只需要保证信息本身的真实、准确、完整等质量要素，但是对于处于弱势的金融消费者来说，这些信息还需要有可理解性。所以，法律对金融领域经营者向消费者履行的说明义务应当提出更高的要求：金融机构除了要保证信息自身质量之外，还必须关注消费者对信息的接受和掌握能力。
(2)金融管制立法往往缺少金融机构对消费者的民事损害赔偿责任的内容。“无救济、无权利”，对金融消费者的倾斜保护应当包含金融机构民事责任的规则。如果没有关于民事责任的规定，金融机构即便存在违法行为、侵害了消费者权益也不需要向投资者承担任何法定的民事责任，因此无法有效防止金融机构的欺骗性交易行为。而且，倾斜保护原则还要求金融机构承担更多的程序性义务。金融消费者与金融机构在信息上的严重不对称使得前者在主张金融机构的民事责任时往往面临举证困难和败诉风险，法律对金融消费者的倾斜保护也变得徒有虚名。因此，简化金融机构民事责任的构成要件、减轻消费者举证责任应当是金融消费者民事保护制度的特别要求。
2.金融管制立法应当贯彻对消费者的全面保护原则
在金融分业界限日益被打破、金融创新活动频繁的当代，放松金融管制的措施将会产生大量立法空白和立法冲突。即使金融管制立法开始关注金融消费者权益保护的问题，但是如果这种保护存在漏洞，也会令整个金融大厦瞬间倒塌。对此，美国的次级抵押贷款危机无异于一个生动的注脚。
这就要求金融管制法对于消费者的保护能够全面覆盖所有金融市场活动，除了对于已有的金融商品和服务有所规范，还有必要对将来可能出现的新型金融商品和服务给予原则性和概括性的规定，防止金融消费者在遭受侵害后处于无法可依的境地。根据美国财政部2009年发布的《金融管制改革白皮书》成立的金融消费者保护署，将统一行使金融消费者保护规则的制定权和解释权，旨在有效弥补法律漏洞与空白。在日本，对金融消费者的保护规则已经体现出全面覆盖趋势：2001年《金融商品销售法》，针对所有的金融商品销售活动首次确立了全面的消费者保护规则框架。而2006年(《金融商品交易法》作为正在形成中的日本“金 ⑩
⑩
何颖：《论金融消费者保护的立法原则》，载《法学》2010年第2期
融服务法”的先驱部分，已将有关消费者的保护规则覆盖到所有投资类金融商品。
3.金融管制立法应当贯彻对消费者的适度保护原则
金融管制立法对消费者的保护应当是有限度的，即遵循适度保护原则。应当意识到，对消费者的倾斜保护并非金融管制立法的根本目的所在。可以认为，保护消费者权益恰恰是为了实现交易双方当事人之间的实质平等，从而贯彻“私法自治”的民法精神。对消费者的倾斜保护，“一是为了确保合同当事人的‘地位对等性’，从而恢复消费者的自我决定能力，使得消费者一方当事人能够基于合理判断而缔结合同；二是为了确保市场自由竞争机制的正常运行”。对金融消费者的适度保护原则主要应考虑两个方面的因素:一是交易本身的性质，因为交易性质的不同决定了交易风险和复杂程度的大小差异，从而决定着立法对消费者的保护程度;二是考虑消费者的交易能力，包括消费者的信息收集和处理能力、学习精力、经验水平、经济实力、风险承受能力等要素。
(三)以金融消费者权利保护为导向,重构金融监管体制
决策者开始关注如何消除金融架构中那些曾导致金融危机爆发的缺陷。在这种情况下，自然会有人要求“更多的监管”。然而，实际上我们真正需要的是“更好的监管”，该体系能够更及时发现隐患，正确地评估价格风险，并强化对审慎行为的激励。有时候，这需要额外的监管；而其他时候，则需要监管机构更有针对性地运用其现有的监管手段。在后金融危机时代，如何以保护金融消费者的合法权益为导向进行金融体制的改革，建立起既能够防范高风险的金融交易带来的冲击，又能在保护金融消费者权利中发挥积极作用的金融体制是本文探索的方向。
1.更新监管理念,正确处理产业发展与消费者保护的关系
处在转型经济的中国金融业,面对着来自市场化和国际化的双重压力,产业发展的要求不仅强烈而且迫切。面对日益显现的消费者保护问题,金融监管当局应当更新监管理念,跳出狭隘的行业利益,树立起保护消费者利益的方向,正确看待产业发展与消费者保护的关系。一是正确看待根本利益与具体利益的关系。监管当局既要通过培育公平的竞争秩序、促进金融业健康发展来维护消费者的根本利益,也要通过直接的规制和救济手段来保障消费者的具体利益。二是正确看长期利益与短期利益的关系。监管当局应着眼于消费者福祉的终极目标,推动金融业以消费者需求为导向、提供符合消费者需要的产品和优质的服务、挖掘和激发深层次的消费需求,为金融业的持续健康发展提供永续动力。
2.制定和完善交易规则,监督规范金融机构的经营行为
监管者应改变目前消费者保护交易规则内容薄弱、体系零散、偏重原则性规定的现状,
致力于金融服务交易规则的规范化。
（1）根据具体业务的特点,细化金融机构诚信义务、告知义务、提示义务、守密义务等要求。在规则的制定中,尤其要着眼于金融业寡头垄断的特征,注意贯彻《消费者保护法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等消费者保护法律的精神,尤其要对服务收费等新生事物保持密切的关注,通过明确的规则指引,防止以金融机构利用垄断地位对消费者权益造成的整体侵害。
（2）对金融发展和金融创新中出现的消费者保护问题保持足够的关注和敏感,应预测业务创新可能给消费者带来的损害,及时制定交易规则,跟进监管,防止金融机构在业务创新和移植中,以所谓的“国际惯例”、“行业习惯”的名义,对消费者利益造成的损害。
（3）监管者要投入更多的监管资源对金融机构遵守消费者保护规则的情况进行检查和规范。比如借鉴美联储的做法,开展定期的现场检查,对金融机构经营的合规性进行连续性的评价,并将评价结果作为业务准入的依据之一。又如,要求金融机构将主要消费者业务的格式范本向监管者备案,或作为新业务审批的主要材料,以实现对消费者保护的提前介入。
3.强化纠纷处理机制,重视消费者的意见与消费者参与
现代纠纷解决的方式主要包括协商、调解、仲裁和诉讼。在消费者保护领域,强调纠纷解决的效率性,因此协商、调解、仲裁等非诉讼方式以其特有的灵活性受到广泛重视。金融监管者应当推动非诉讼纠纷解决方式的制度化,降低诉讼成本,使消费者合法权益得到及时的救济。
（1）规范金融机构内部投诉处理程序,给受到损害的消费者提供便捷的协商渠道。可借鉴英、澳等国的做法,制定投诉程序的最低标准作为金融机构的行为指引,这些标准包括专门的投诉处理官员、及时友善的回应、足够的设备技术支持(例如设立被叫方付费电话)等。监管者还应定期评估各金融机构投诉处理程序,并进行必要的校正。
（2）强化监管者投诉处理功能,可以考虑在各级监管机构信访工作的基础上,增设专门的消费者投诉受理部门,参照美联储的做法建立消费者投诉信息数据库,根据消费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核实、调解,并通过定期的信息分析,识别潜在的消费者保护问题,为规章政策的制订提供参考,使消费者的意见得以受到应有的重视。
4.深入开展消费者教育,提高消费者自我保护能力
金融监管当局的消费者保护职能是为补充消费者自我保护能力不足、恢复交易的“平衡”状态而设立的,因此最根本的办法应该深入开展消费者教育,使消费者了解自身的权利,了解如何实现自己的权利以及在权利受到侵害时如何获得救济,通过提高消费者自我保护能力，以“经济人对经济人”的力量来抗衡经营者的不当行为。考虑到我国目前正处于向市场经济
转型过程之中,长期受计划经济体制的影响,金融发展滞后,市场规则及相关知识尚未完全建立并深入人心,广大消费者缺乏必要的金融权利和风险意识,自我保护能力较弱,监管当局“通过宣传教育工作和相关信息披露,增进公众对现代金融产品、服务和相应风险的识别和了解”乃是当务之急。金融监管当局应动员起包括消费者组织、金融同业公会在内的社会力量,编制消费者教育资料、建立包括利用电子媒介在内的消费者教育载体、定期发布消费者资讯、接受消费者的信息咨询,开展长效的金融知识教育和消费者信息支援。
5.以消费者保护为导向,重构金融监管体制
由于国内金融业一体化的趋势日益突显,银行、证券、保险各金融业务的边界逐渐模糊,在可预见的将来,建立在机构类别之上的分业监管体制可能面临着重构。尽管对于具体监管模式上还存在着是单一监管机构还是多个监管机构等选择,但在理论和政策层面上撇清分业、混业之争后,制度的设计应当更多地从金融业务的同质性来把握,打破目前行业重审慎监管,证券保险业重消费者保护的职能分割,通过监管资源的整合,不断提升消费者保护在监管体制中的地位。
（1）明确将消费者保护纳入金融监管目标,建立审慎监管与保护消费者并重的“双峰”目标体系,增加消费者保护的监管资源配置,强化监管者的消费者保护职能。
（2）在条件成熟的情况下,设置专门的消费者保护机构,行使金融监管权,在交易规则的设置、经营行为合规性的审查、消费者救济等方面为消费者提供专业化的保护。在这一方面,澳大利亚的“双峰”监管结构提供了成功的范例。
（3）加强金融监管机构与消费者团体、金融同业组织的沟通与协作,通过建立长效的联系机制,发挥消费者团体的作用,增进消费者自我保护的意识和能力,并借助行业自律的约束力,规范金融机构的经营行为,保障消费者利益。
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