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浅谈乡镇机构改革的难点与对策
作者：残留滴回忆
【内容摘要】乡镇政府机构改革，是我国政治体制改革的主要内容之一。多年来，乡镇政府机构改革一直在大力推进，取得了一系列成效。但是，至今为止，由于随着社会经济文化各项建设的发展，政府职能不断转变，因此，乡镇政府的机构改革与社会发展步伐并没有完全吻合，出现了一些问题。这些问题，在一定程度上阻碍着改革的推进。本文针对我国乡镇机构改革的现状，分析了乡镇机构改革所面临的种种矛盾及原因，寻求推进乡镇机构改革的对策思路，希望从根本上消除制约农村发展的体制性障碍，可以更好地为农村发展创造良好的外部环境。
【关键词】乡镇 政府 群众 农村 一、我国乡镇政府机构改革的背景
在我国行政管理体制中，乡镇政府处于最基础的地位，也是国家政权稳固的根基所在。自从乡镇政府设立后，其职能多次进行调整，经历了一个由粗到细、由窄到宽的逐渐演变过程。
建国初期，我国乡镇体制建设是在议政合一的人民代表大会制度框架内进行的。乡人民政府委员会的主要职能是执行上级人民政府的决议和命令、实施乡人民代表大会通过并经上级人民政府批准的决议案，职权近于县级政府的派出机构。1958年9月，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，开始推行人民公社化运动，撤乡、镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。人民公社的职权很广泛，管理着本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事宜。它既是农村的基层政权机关，又是农村的经济单位；它不仅是劳动组织，而且是一种高度集权的、具有军事化管理性质的社会体制。1982年12月4日第五届全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》，确定了废除人民公社体制后的乡村组织形式，规定，乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，其主要职能是执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。i
1983年10月，中共中央、国务院联合发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，要求各级党政机关根据宪法的规定，实行政社分开，建立乡政府，
领导本乡的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作；着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制订乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。ii
1995年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府行使下列7项职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保障农村集体经济组织应有的自主权；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。iii
考察乡镇职能演变的过程，可以看出，其总的趋势是职能越来越细，越来越宽泛，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、计划生育、社会治安无所不干。在这样一种定位之下，乡镇实际成了一个全能的政府。但在具体落实中，国家总体上侧重于政治控制，重视经济发展，轻视社会发展与政治发展。政策由最高层传导至乡镇一级，乡镇一级同样无法避免结构失衡的问题，由此导致出现乡镇职能重组织生产和行政管理，轻社会服务的基本特征，也就造成了乡镇职能的越位和缺位。
二、乡镇政府机构改革的意义
乡镇政府机构改革，意义重大，主要表现在三方面——
首先，它是推进新型城乡关系建设的客观要求。从经济、社会系统的自然演进来看，作为基层组织，乡镇改革己经是时候了。因为无论从发展的视角来观察，
还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织己经表现出明显的诸多不适应。原有的乡镇组织虽然与其之上的各级政府具有类似的构架，有行政，也有人大和政协，但其功能被城乡分治的二元体制框定在间接为城市服务的位置上。在城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。细细考量我国发展和改革的历程，这个结论是不难得出的。尽管有时候也十分重视农村问题，但也都是从不影响城市的粮食供应，不妨碍城市的工业和不危害城市的治安而言的。乡镇的任务就是把九亿农民稳定在农村有限的土地上，同时从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源，以支撑在城市展开的国家工业化运动。这种状况一直持续到本届政府才有所改变。在小农经济为主，生产力十分落后的状况下，要快速推进工业化，迅速增强国家实力，从“三农”大量汲取资源来支持城市及其工业，也许是不得已而为之的选择。就此而言，我国的城乡分治体制有一定的历史合理性，进而把乡镇的功能定位在为城市服务上也就不足为奇了。问题是我国的发展长期来形成的路径依赖使城乡分治体制难以松动，并反过来固化了经济的和社会的二元结构。经济的二元结构，使国民经济的循环在城乡之间中断，城乡发展失调，成为经济增长难以持续的主要原因。社会的二元结构，使社会成员渐渐形成了两个不平等的群体，成为社会不和谐的主要根源。正是面对城乡分治体制所引致的公共风险，政府才提出了以人为本的科学发展观和构和谐社会的理念。也正是基于这种认识，中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系己经进入到一个崭新的阶段。在这种新型城乡关系体制下，必须对乡镇职能进行重新定位。
其次，它是推进新农村建设的客观需要。十一五规划纲要提出，要“坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时，按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建设”。建设社会主义新农村，是解决“三农”问题的总抓手，是推动农村社会全面发展的一项重大的历史任务，事关我国农业和农村的长远发展，事关改革开放和现代化建设的大局。乡镇是农村最基层的政权组织，是党和政府联系广大农民群众的桥梁和纽带，是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的直接领导者、组织者和推动者。如果乡镇职能不转变，继续沿用过去的领导方式方法，不仅不
会对社会主义新农村建设起到应有的推动作用，反而会在一定程度上起到某些阻碍作用甚至破坏作用，进而延误社会主义新农村建设的进程，影响解决“三农”问题的进程。为此，一定要加快推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，提高政府工作效率，为新农村建设提供体制和机制保证。
再次，它是构建和谐社会的客观需要。构建社会主义和谐社会是党的十六届六中全会提出的一项重大历史任务，而建立农村和谐社会是全面实现社会主义和谐社会的关键。胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：“在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定样和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。”
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当前，农村的经济社会发展严重滞后，农村的和谐社会建设也面临相当艰巨的
任务。有为才能有位。农村税费改革以后，乡镇机构庞大、人浮于事、冗员太多，加上职能不明、职责不清等问题的存在，使乡镇成为人们关注的焦点。在这种情况下，如果乡镇不能在带领农民群众致富奔小康，促进本地经济社会发展，化解农村社会的各种矛盾问题，构建农村和谐社会方面有所作为，乡镇存在的价值就会受到越来越多的人的质疑，最重要的是广大农民群众就会对乡镇存在的必要性问题提出更多的质疑。因此，必须通过乡镇机构改革有效解决群众面临的各种难题，化解群众遇到的各种矛盾，促进农村社会的安定与和谐，努力实现经济与社会的协调发展。
三、乡镇机构改革难点及原因分析 (一)城乡差异拉大，农民群众不满意
乡镇政府作为中国最基层的一级政府，承担着中国农村大量的社会事务管理工作，计划生育、社会综合治安等都是乡镇政府的中心工作，长期如此，行政干预是政府工作的主要方式，一个俨俨实实的计划经济的执行者和各项政策的实施者。 改革后，由于职能转变，出现一些新问题在所难免。
1.职责难履行。乡镇事权、责任无限大，人权、财权不断弱化，与乡镇承担的职责相比，乡镇履行职责的权力极其有限，处于一种权责不对等的尴尬状态。