发布时间 : 星期四 文章冷战后美国南海政策的演变及其根源更新完毕开始阅读64e0a5555901020207409c9e
事区；将钻井平台移至与越南有争议的水域内。许多迹象表明，美国政府内部已经就美国应在南海问题上对中国采取更加强硬的立场形成了共识。 五 美国南海政策改变的动因
如果仔细观察上述美国政策的演变过程就会发现，当美国认为自己的航行自由没有受到威胁时，它对领土归属问题并不关心，只要有领土要求的各方能够用和平方式来解决领土纠纷。而当其感到中国的“九段线”的模糊性可能使南海成为中国的领海，或至少中国在自己的专属经济区内能够限制美国舰只的活动，美国就开始担心它将在南海失去“航行自由”，特别是当美国正在把其战略重心从中东转移到亚太地区，并把其海军兵力更加集中地部署于亚太地区之时。
许多中国和美国的分析者把南海问题仅仅归结为“第三方因素”在中美关系中的负面影响，但是这一看法忽略了一个重要事实，即国际航行自由是美国生命攸关的利益。因此当南海主权问题同在南海的国际航行自由问题叠加在一起时，它就不再仅仅是一个“第三方因素”，而成为一个直接关系到美国核心利益的问题，因而美国对其他在南海地区有领土要求的国家之利益的关切，也相应地转化为美国用于维护自身核心利益的策略。一位外国评论者的看法也印证了这一点，他认为2009年3月美国“无瑕”号探测船事件使美国切身感到需要维护其航行自由。同时，2009年5月一些国家相继提出了自己在南海的主权要求，一些东南亚国家的安全担忧同美国对航行自由的担忧产生了重合，中国对南沙群岛的主权要求于是成为它们的一个共同关注的焦点。[49]2010年越南成为东盟轮值主席国，它在使南海争端国际化方面的自身利益也促使其努力把美国推向这个方向。
总的来说，我们可以认为，美国南海政策的基本原则自冷战结束以来并没有发生变化，从一开始它就坚持航行自由是美国的国家利益以及它现在所申明的其他原则。但是，美国对争端的关注和介入程度发生了变化。在2010年以前，美国一直避免介入或选边，甚至是在菲律宾的不断呼吁之下仍不为所动。那么是什么促使美国的政策发生如此的变化呢？原因主要有以下几个方面：
第一，南海的地缘政治重要性日益增长。布鲁金斯学会的资深研究员、新保守主义者罗伯特·卡普兰(Robert D. Kaplan)在其2011年发表的文章中指出，南中国海将是未来冲突之地，21世纪的战场将是在海上。他的根据是，欧洲是一个大陆，东亚是一个海洋。20世纪和21世纪至关重要的差别是，20世纪的最大争夺发生在欧洲陆地上，尤其是在德国东西部边境外的广阔平原地带，这一地带在军队行进的铁蹄下不堪一击。但是在过去的几个世纪里，地球上的人口和经济中心已经转移到了欧亚大陆的另一端，在这里，主要人口中心之间的空间绝大部分是海洋。南海尤其具有地缘政治的重要性，它把东南亚国家同西太平洋连接在一起，成为全球海运的咽喉要道。[50]虽然奥巴马总统等美国外交政策的决策者们在做出关于南海政策的决策时，并不是按照卡普兰的思路来考量，但是卡普兰道出了南海在全球经济中心发生转移情况下特殊的地缘战略重要性，而且这一分析从一个视角支持了美国的海洋战略。
美国官员确实从海上运输的角度承认南海地区在全球地缘政治方面的重要性。位于南海的马六甲海峡是世界上第二繁忙的国际海上通道，仅次于霍尔木兹海峡。每年有一半以上的世界超级油轮通过马六甲海峡、巽他岛和龙目岛，大多数驶往东亚国家，所运载的主要是原料和能源。通过南海运输的石油和天然气数量比通过苏伊士运河运输的多3倍，比通过巴拿马运河运输的多1.5倍，韩国2/3、日本和台湾地区约60％的天然气运输是通过南海地区的。[51]
第二，海上航行自由对于美国实现其全球战略来说具有极端的重要性。2007年10月，美国海军提出了一个新的海洋战略——《21世纪海权合作战略》(A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower)。该战略认识到，存在着一个相互联系的全球经济体系，它依赖于在海上公域之间的行动自由，90％的世界商业活动主要通过海上或海洋上空的运输。美国必须通过把海上兵力集中在某些地区和进行前沿部署来防止和威慑冲突及战争。美国将把可信的战斗力量部署在西太平洋、波斯湾和印度洋，以保护美国至关重要的利益，使美国的朋友和盟友确信美国将继续对地区安全承担责任，保障海上联络和商业航行的畅通。[52] 美国海军在2010年又提出一份报告：《2010年海军行动概念：执行海上战略》(Naval Operations Concept 2010: Implementing the Maritime Strategy)，这份报告不仅用于指导海军组织、部署和利用当前的和所设计的能力在短期内执行《21世纪海权合作战略》，而且将用于指导美国海军参与联合行动概念(Joint Operations Concepts)的发展过程，对它进行检验和评估，以长期支持联合能力的发展。该报告称：“海军力量非常适合于影响21世纪的安全挑战，并对其做出反应。”[53]在这份文件中包括一个
“海上基地”的概念，即“部署、集合、命令、投放、重组和重新部署来自海上的联合力量，而不依赖于作战区域内的陆上基地”。[54]该文件指出，对海上基地的挑战可能来自沿海国家，它们基于对自己的环境、保护区、移民、卫生、安全、习惯法或海上治安的担忧，颁布对航行自由的限制。一旦得到指示，美国海军将根据国际法，挑战任何超越海洋国家合法权威的限制。[55]这里的要点显然是美国在其他国家专属经济区内的“航行自由”。
一个可以对此做出解释的观点是，设在弗吉尼亚的海洋法与政策研究中心(Center for Oceans Laws and Policy)主任约翰·穆尔(John N. Moore)2010年12月在题为“全球化与海洋法”的国际会议上的开场白中，集中谈到了军舰在专属经济区内航行自由的绝对必要性。美国海军军法署署长詹姆斯·霍克(James W. Houck)在这次会议上批评一些国家提出过分的海洋要求，特别是把专属经济区当做领海，想要在这一区域内禁止军事活动、演习和行动，理由是出于安全或环境的考虑。他表示，美国将继续挑战这些过分要求。[56]美国监测船在南海中国专属经济区内的遭遇引起了美国的警觉，被它看做是一个美国未来可能遇到海洋准入问题或其海洋活动受到限制的先兆，因此美国要预先防范。
然而，一些美国的分析者也指出，美国对“航行自由”的担心是夸大其词，是在法律外衣下保护自己在亚洲的海洋地位和影响，至少是保护其执行侦查行动的能力。事实上，中国并没有为美国的航行自由设置障碍，因为中国也同样依赖于在南海和其他海域的关键海上通道的航行自由。值得注意的是，除了中国之外，马来西亚、印尼和印度等国家也同中国持同样的立场，其中印度像中国一样也反对美国的海上监测活动，不过它没有采取干预行动。其他一些国家也表示反对美国扩大对“航行自由”的解释。[57]
第三，美国的战略重心向亚太地区转移。2010年美国做出了把战略重心转向亚太地区的决定。2012年1月，奥巴马总统发布了题为《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》的新国防战略指南。在2011年国会通过的《预算控制法案》规定要对国防开支做出大幅度削减的情况下，这份报告仍然提出有必要对美国的全球关注点进行“再平衡”，把重心转向亚太地区。这是美国第一次就加强它在亚太地区的军事部署做出明确表态。美国国防部长利昂·帕内塔随即表示，国防部制订了一个五年规划和执行新的“再平衡”战略的具体蓝图。根据这些计划，到2020年，美国海军将把其在太平洋和大西洋部署的兵力比例，从现在的50％∶50％提高到60％∶40％，将包括六艘航空母舰，大多数巡洋舰、驱逐舰、海岸战斗舰以及潜艇。2010年前后，美国已经改变了其亚太防务部署，使兵力更加接近于亚太海洋运输线。同时，美国对其太平洋舰队的水面舰只进行了升级，在关岛部署了洛杉矶级潜艇，并把一些舰只从大西洋调到太平洋，还计划把一些战舰永久性地停靠在新加坡。美国的战略重心向亚太地区转移，使得在南海的航行自由对于美国来说变得尤为重要。
第四，在亚太地区加强同传统盟国的关系，建立新的伙伴关系。美国“再平衡”战略的重点是巩固其与亚洲传统盟国的关系，包括日本、韩国、菲律宾和澳大利亚。同时，美国谋求积极发展与其他亚洲国家的新的伙伴关系，包括印度、印度尼西亚、越南和缅甸。[58]在这些国家中，菲律宾和越南是同中国在南海有领土争端的国家。美国在南海问题上偏袒菲律宾和越南，是同其实行“再平衡”战略相一致的。对于美国来说，在南海问题上同东盟国家站在一起，可以得到它们对美国在东南亚地区地位的肯定，也可以带给东南亚国家一个信息，即希拉里在夏威夷所宣称的“美国回来了”。此外，奥巴马政府介入南海争端的举动也是其确保美国参与充满活力的地区经济努力的一部分。
第五，平衡中国在东亚日益增长的经济和政治影响。在美国看来，中国在亚太地区的经济实力和影响力日益增长，对美国的地区领导地位构成了挑战。根据美国国会研究局的分析，美国尤其担心中国军力日益增强并以更强势的方式提出对有争议的海洋领土的要求，将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力造成限制。[59] 六 结论
综上所述，美国的南海政策在冷战后逐渐发生了变化，从最初的完全持中立立场，到1995年中菲美济礁冲突之后对南海领土争端的关注度加深，再到2010年7月以希拉里·克林顿的河内讲话为标志，转向了在南海问题上实际上的“选边站”。美国日益显露出对其在南海航行自由的担忧，主要是针对美国海军在全球投放兵力的能力可能受到的限制。鉴于海上航行自由对于美国执行其全球战略的至关重要性和美国南海政策的演变趋势，我们可以预料，未来美国在南海问题上的立场不会软化，而且会越来越坚决地要求中国澄清“九段线”的国际法依据，包括对领海的要求必须建立在对岛礁主权要求的基础之上、在南海
的领土要求必须符合包括《联合国海洋法公约》在内的国际法。美国在南海政策上对中国更加强硬和介入程度的加深不仅会影响南海局势，也会深刻影响中国的周边环境和亚太地区的国际关系，中国需要对此做审慎的政策选择和充分的应对准备。 注释：
[1]Sheldon W. Simon, \and Diplomacy in the South China Sea: The View from Washington,\
[2]Ang Cheng Guan, \South China Sea Dispute Revisited,\Australian Journal of International Affairs, Vol. 54, No. 2, 2000, p. 203.
[3]Ang Cheng Guan, \ [4]1994年4月，克里斯通公司根据合同条款，租赁中国勘探船只“实验2号”，进入“万安北－21”合同区实施首次海上勘探作业。在这艘中国勘探船于1994年4月13日到达合同区的当天，越南便出动5艘武装船只对其进行游弋监视。次日下午，两艘越南武装船只靠近中国勘探船，先是锚泊于500米处监视，然后在“实验2号”中国勘探船周围盘桓，实行抵近威胁和骚扰，最近距离仅为30米。此类举动一直持续至深夜。4月15目上午，越南武装船只再次出动，重复前一天的抵近威胁和骚扰活动，直至深夜。为避免事态恶化，防止冲突升级，中国勘探船始终保持克制，在尚未展开作业的情况下于4月16日清晨起锚，撤离作业区返航。参见http://www. nansha. org. cn/study/8. html, 登录时间：2014年4月20日。 [5]Federal News Service, State Department Briefing, June 18, 1992, http://www. nexis. com,登录时间： 2014年1月5日。
[6]\19, http://eresources. nlb. gov. sg/newspapers/Digitised/Article/straitstimes19920328-1. 2. 29. 7, aspx, 登录时间：2014年4月30日。
[7]Susumu Awanohara, \Eastern Economic Review, Vol. 155, No. 32, 1992, p. 18.
[8]Dale C. Eikmeier, \Defense, Leadership Vacuum: U. S. Actions in the South China Sea,\School of Advanced Military Studies, United States Army Command and General Staff College, Fort Leavenworth, AY 7-98, December 7, 1998, p.3.
[9]例如1995年2月13日、4月19日、4月20日、5月10日、5月12日、5月17日、6月27日、7月25日，在美国国务院举行的新闻发布会上，南海问题都成为关注的焦点。 [10]Federal News Service, State Department Briefing, April 19, 1995, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5日。 [11]Federal News Service, State Department Regular Briefing, May 10, 1995, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5日。 [12]Federal News Service, State Department Regular Briefing, May 10, 1995, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5日。
[13]《外交部发言人发表谈话菲军方组织南沙“采访”是对中国主权严重侵犯我国政府向菲政府提出强烈抗议》，载《人民日报》，1995年5月17日。 [14]Federal News Service, State Department Regular Briefing, May 17, 1995, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5。 [15]Federal News Service, Prepared Statement of Ambassador Winston Lord, Assistant Secretary of State, Bureau of East Asian and Pacific Affairs, before the House International Relations Committee, and Asia and Pacific Affairs Subcommittee, on U. S. Security Policy toward East Asia and Pacific, July 27, 1995, http://www. nexis.com, 登录时间：2014年1月5。
[16]根据一位这一时期在温斯顿·洛德领导下工作的美国前国务院东亚与太平洋事务局官员对笔者的陈述。
[17]Dale C. Eikmeier, \Defense, Leadership Vacuum: U. S. Actions in the South China Sea,\p. 20, p. 37, p. 44.
[18]《第二次美济礁事件：菲拉拢美议员对华放狠话》，http://v. ifeng. com/mil/arms/201306/a3645d6e-71a7-43e3-8dfd-b1cba212d979. shtml, 登录时间：2014年3月18日。 [19]Ang Cheng Guan, \
[20]Federal News Service, State Department Regular Briefing, February 11, 1999, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5。
[21]Lee Siew Hua, \S. Reject Talks of Massive Spratly Building-up,\Straits Times, April 12, 1999, p. 28, http://eresources. nlb. gov. sg/newspapers/Digitised/Article/straitstimes19990412-1. 2. 39. 2. aspx, 登录时间：2014年4月25。
[22]\36, http://eresources. nlb. gov. sg/newspapers/Digitised/Article/straitstimes19991206-1. 2. 44. 2. aspx, 登录时间：2014年4月25。
[23]Federal News Service, State Department Regular Briefing, March 11, 1999, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5。
[24]Federal News Service, Stanley O. Roth, Assistance Secretary of the State Department, State Department Foreign Press Center Briefing, 1999 Review, Year 2000 Preview, January 7, 2000, http://www. nexis. com, 登录时间：2014年1月5。 [25]转引自宋予南：《美国在亚太地区联合军事演习成为地区安全的不稳定因素》，载《中国国防报》，2000年8月25日，http://www. people. com. cn/GB/channel2/18/20000825/202264. html, 登录时间：2014年5月5日。
[26]Yann-Huei Song, \Before and after the September 11 Terrorist Attacks,\Vol. 34, Issue 3/4, 2003, p. 256.
[27]\Blair Discusses Vietnam's Anti-Terrorist Support,\US Department State, International Information Programs, Februay 4, 2002, http://www. vietventures. com/Vietnam/terrorism. asp, 登录时间：2014年1月6日。
[28]Yann-Huei Song, \Before and afterthe September 11 Terrorist Attacks,\
[29]James R. Keith, \Economic and Security Review Commission, September 15, 2005, http://2001-2009. state. gov/p/eap/rls/rm/2005/53266. htm,登录时间：2014年1月16日。
[30]Senate Foreign Relations Committee Hearing, \in East Asia,\ASEAN Affairs, July 15, 2009, Federal Information and News Dispatch, www. nexis. com, 登录时间：2014年1月6日。
[31]根据美国国防部的描述，2009年3月5日，一艘中国护卫舰在没有事先发出警告的情况下接近美国“无瑕”号海洋侦测船，并在距船首约91公尺处穿越。不到两小时之后，一艘中国Y－12侦察机以183米高度、30到90米的距离11度掠过“无瑕”号上空。然后护卫舰再次从“无瑕”号前方通过，这次距离约为366－457米，既未礼让，也不表明意图。3月7日，一艘中国海军情报搜集船用船上无线电向“无瑕”号舰发出警告，指责它非法作业，并要求它离开该海域，否则就“承担后果”。此后，美国国防部于同年3月9日声明称，3月8日五艘中国船只，包括一艘中国海军情报搜集船、一艘海洋渔业局的巡逻艇、一艘国家海洋行政巡逻艇以及两艘挂有中国国旗的小型拖网渔船，跟踪并危险地接近美国海军船只，“明显蓄意骚扰正在公海进行日常作业的美国海洋监测船”。美国国防部官员表不，中国船只用逼近“无瑕”号(最近时仅有25英尺，即8米)；直接停在“无瑕”号前方，迫使其紧急制动；在“无瑕”号航向前方投放木头等方式，追使其最后撤离。此事件发生在距海南岛约75英里(120公里)的地方，即中国专属经济区内，而且靠近中国三亚的榆林海军基地。美国国务院就此向中方提出了抗议。对此，中国外交部明确表示，