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对杭州市行政事业单位国有资产管理的思考
内容摘要：本文是对杭州市行政事业单位国有资产管理系列研究的一部分。为促进公共财政体制改革，结合我市工作实践，我们对行政事业单位国有资产管理的瓶颈问题：资产配置和资产处置进行了细化研究，探讨了配置标准的建设和资产处置制度框架，为深化行政事业单位国有资产管理打下基础。
在资产配置研究中，我们重点分析了配置工作中存在的问题和原因，提出以资产配置标准及配置管理办法为重点的资产配置与预算结合的管理机制，分析建立统一配置标准存在的问题和解决的方案。
在资产处置制度中，我们提出引入中介等第三方主体操作资产处置的设想，在处置内容方面提出关注无形资产的建议，结合财政部两令的规定分析了实践中可能出现的十种处置方式，提出适合我市实际的操作程序，并探讨了集中处置，收益统筹安排等问题。
主题词：国有资产 行政单位 事业单位 配置 处置
随着我国公共财政体制改革的深入，加强行政事业单位国有资产管理成为更加迫切的财政管理新课题。财政部于2006年颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，为加强行政事业单位国有资产管理这一课题的探讨和研究指明了方向，资产清查工作和各地的信息化资产管理实践也为其打好了研究的基础。结合我市行政事业单位国有资产管理工作的实践，我们对其中国有资产配置和处置两方面的问题进行了深入的思考。
行政事业单位的国有资产配置和处置是管理好国有资产进出的两个阀门，只有通过加强这两方面的管理，才能有效控制行政事业单位的国有资产存量，使相应的资产物尽其用，提高使用效益，以尽量少的财政投入而创造更大的财政产出。根据财政清查数据， 06年底我市本级行政事业的国有资产共有347亿，其中固定资产为108亿。我市2006年度的可支配的年度预算资金只有76亿， 如果无序进行行政事业单位国有资产的更新与添置，将严重影响我市的财政建设功能，甚至是基本的保障功能。06年3月，我市本级开始进行行政事业单位国有资产
的信息化管理，一年的实践经验也为我们的研究提供了基础资料。我们收集各地有关制度和实践的资料，并组织课题组成员进行了课题内容的讨论研究，对行政事业单位国有资产管理的细化研究有了进一步的认识。
第一编 行政事业单位资产配置问题研究
近年来， 随着公共财政建设步伐的加快，财政改革重点已从收入改革转向支出改革，积极推行部门预算、国库集中支付、政府收支分类等各项财政管理改革，这些改革客观上对行政事业单位资产管理特别是配置管理提出了新的、更高的要求，尽快建立科学、合理的资产配置管理制度，从体制上切实解决行政事业单位资产占用苦乐不均、大量闲置及因资产配置不合理而导致政府运行成本过高等问题，对完善公共财政体制具有十分迫切的现实意义 。目前在行政事业资产配置管理方面还存在许多问题和不足对于这些问题和不足缺乏有效的措施和手段，很大程度上制约了公共财政功能的发挥，也限制了政府公共服务水平的进一步提高，只有加强资产配置管理改革，从配置环节管理支出，其他各项财政支出改革才能真正发挥作用。
一、行政事业单位国有资产配置管理中的问题及原因分析 （一）资产管理与预算管理脱节，资产配置苦乐不均
从目前行政事业单位资产管理实际情况看，资产管理基本上还处于就资产论资产的阶段。虽然部门预算实施以后，在一定程度上对各部门单位资产的随意购置起到了约束作用，但是实际操作中，预算编制与单位实际情况的结合还不够紧密，主要表现为财政部门在编制部门预算时对资金“盘子”考虑得比较多而对单位是否确实需要配置资产考虑得比较少，造成资产管理与预算管理在实质上的脱节。由此，行政事业单位国有资产配置不均衡、不合理的现象也就比较普遍，特别是房产的配置问题已经成为目前国有资产配置中比较突出的问题，收到社会各界的广泛关注。
造成这种现象的原因：一是缺乏科学合理、操作性强的资产配置标准，现有的资产配置标准大多存在不符合实际、约束力不强、盲目搞一刀切等问题，指导性、可操作性不强；二是资产购置资金来源的多样性，这些来源包括财政拨款、
单位自有资金、上级补助资金等，自有资金多、资金来源渠道广的单位配置的资产往往比其他单位多；三是资产配置的无偿性，由于多配置资产不需要单位额外付出代价，导致单位无限度的争资金、争项目；四是缺乏有效的制约手段，比如财政部门的资产调剂职能难以发挥作用，按照目前的行政事业单位国有资产管理体制，资产的占有、使用和处置的权力实际上都在占用单位，导致了国有资产事实上的部门化，成了“单位”的资产，使得财政部门对资产配置的宏观调控作用以及将闲置资产“盘活”的职能处于非常尴尬的境地。
（二）对与资产相关的收益管理不规范
近年来，部门预算和收支两条线等各项财政改革的实施和不断完善，在保障国家对行政事业单位国有资产的收益权，规范收入分配秩序等方面起到了一定的积极作用，但是对与资产相关的收益管理还不规范。按照目前的财政管理模式，单位福利待遇的高低很大程度上取决于单位的“自有资金”的多少，而利用国有资产对外投资、出租等取得的收入在单位“自有资金”中占有较大比重，显然，资产占有多的单位就能享受更好的福利待遇，受利益机制的驱动或为谋取小集团利益，单位有盲目增加资产配置的冲动。
财政部于2006年出台的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）中对行政、事业单位利用国有资产取得的收益管理作了规定，为规范收益管理提供了政策保障，但是由于其触动的是各单位的既得利益，现实操作中存在一定的困难。从2007年开始杭州市对市本级行政单位、财政补助事业单位（全额预算管理事业单位）出租房产实行统一招、拍、挂，取得的收益全部纳入预算内管理，走出了规范国有资产收益管理的第一步，但是对于财政适当补助事业单位（差额预算管理事业单位）、经费自理事业单位，由于这些单位的情况比较复杂，目前还没有形成明确的操作办法。
（三）对资产配置效率的监督评价不力，管理制度落实差
行政事业单位国有资产配置管理离不开有效的监督评价机制，但由于缺乏有效的绩效评价机制、绩效评价指标体系等原因，实际工作中，各个管理层次都存在着监督评价不力的问题，财政部门没有有效地评价、监督主管部门和单位的资
产配置效率，主管部门也没有很好地监督资产占用单位的使用情况，而单位也很少存在内部监督的机制。目前，资产管理没有列入行政事业单位目标责任制考核，领导干部的经济责任审计也很少涉及资产管理，对于行政事业单位资产存量、资产质量、资产效率等没有进行有效的监督评价。监督评价不力使得管理制度无法落实，也是行政事业单位资产配置低效的重要原因之一。
二、完善行政事业单位国有资产配置管理的对策
要解决资产配置中的问题，根本的是要建立资产管理与预算管理相结合的管理制度，实践证明，没有制度上的保证，再好的措施也会流于形式乃至被荒废，因此，建立资产管理与预算管理相结合的管理制度已是势在必行，结合目前实际，我们认为制度的建设应从以下几个方面入手。
（一）制定、完善行政事业单位国有资产配置标准
“没有规矩，不成方圆”, 科学、合理的国有资产配备标准是加强资产管理、预算管理的基础。针对目前的配备标准不符合实际、约束力不强、盲目搞一刀切等的问题，必须尽快重新制定、完善资产配置标准。
1、制定配置标准面临的困难。我们必须认识到制定配置标准是一件非常复杂、困难的工作，它的复杂和困难主要体现在五个方面：
（1）固定资产的种类繁多。今年开展的全国行政事业单位资产清查工作中，财政部将固定资产分为土地、房屋建筑物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、电子产品及通信设备、仪器仪表、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具及其他等11大类，涉及具体的固定资产则达六千多个。这么多的固定资产不可能都有相应的配置标准，至于其中哪些应该有相应的配置标准，目前尚无统一的认识。以往的配置标准主要针对的是房屋建筑物、通用设备、交通运输设备、电子产品及通信设备、家具用具及其他等类别中的常用固定资产，但是对一些大型的专用仪器设备的配置未作规定，而事实上，这些大型的专用仪器设备往往价值很高，动辄几十万、上百万，由于利用率低，它产生的效率却与它的价值不匹配，如果配置标准不包括专用仪器设备的配置标准，那么这个配置标准也是不全面的。