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《政府未来的治理模式》读书笔记
[美]B?盖伊?彼得斯 著
作者B?盖伊?彼得斯是美国匹茨堡大学政治科学系主任、教授。曾任加拿大管理发展中心高级研究员，香港城市大学名誉教授。他是国际著名的研究政府治理与改革问题的专家，公共管理大师，其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉。他的主要著作有：《公共政策的病态》、《官僚政治》、《比较政治学》、《政策动力学》、《政府会消亡吗？》等。
寻求优质的治理模式已然成为当代政府的首要任务。作者在交代了政府改革的背景知识以及传统公共行政的特点（包括政治中立的公务员制度、层级制和规则、永久性和稳定性、制度化的公务员制度、内部管制、平等）之后，分别从理念、结构、管理、政策制定、公共利益等五个方面对这四种模型展开了分析。这四种模型分别是：市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减少政府内部规则）。
第一章：变迁中的国家、治理和文官体制
一、传统的公共行政：旧时代的信条
1、政治中立的公务员制度
其基本思想是公务员不应该有明显的政治倾向或党派色彩的意见，否则会导致他们无法忠实地服务于不同党派的政府。P5
2、层级制和规则
对于体制转换中国家和发展中国家而言，在追求政府部门最大经济效益的同时，必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式官僚政府。缺乏政府公务价值观念，以市场为导向的改革将面临贪污行为合理化和资本主义越权行为受到公然支持的危机。层级管理的治理模式受到市场模式的挑战，市场机能被越来越明显地认为是可以和政府组织的结构与运行相抗衡的机制。P8-9
3、永久性和稳定性
永久性和稳定性也导致了决策的僵化，并使协调变得更难以进行。但人们倾向于将公务员界定为一种永久性的职业。P11
4、制度化的公务员制度
在税务机关和娱乐部门越来越多根据随时变化的工作需要来决定增加和裁减员工。这种人事方式固然可以节约经费，但对公共管理者和决策者来说，面临这如何凭经验和按规范办事的问题，公民将不得不面对缺乏奉献精神和其他公共价值观的政府雇员，甚至而言这些临时雇员根本就缺乏做好其本职工作所需要的训练和信息。同时传统的公务员薪酬体系和晋升方式，越来越通过市场机制来测试和衡量了，实际绩效也趋于复杂化。P12
5、内部管制
传统管制方式，公务员应该毫不迟疑地接受和响应其名义上的政治家发布的政策命令，这种要求超越了纯粹的政治中立。在任何社会，政府部门一向是被管制的最为严格的组织。解除管制是否符合发展中国家和体制转换中国家的需要目前尚不清楚，许多国际组织和私人企业正向这些国家施压，要求他们放松对政府行为的限制，但是这些国家的政府所普遍需要的是一种更加可以被预测的和更加负责任的公务员制度，而不是发达国家所要求的企业家创
新精神。P13
6、平等
传统治理模式是尽可能做到结果的平等。但服务平等和结果平等的概念正受到质疑。 首先，以市场为导向的改革，强调分散政府部门的行政权，并提高管理者的自主权，这样政府能够提供不同层次和不同类别的服务。
其次，为确保为顾客提供平等服务而设计的官僚结构日渐僵化，闲臵了官僚成员在工作中的主动自由，让其他人参与政府部门和从事公共职业更合乎参与规则。
同时，平等问题也引发了有关责任和法律的问题。P13-15
传统的行政体制经历了几十年的发展，从自大走向无助。２０世纪８０年代和９０年代究竟发生了什么事，促使许多国家重新反思治理问题？这个问题不是一个答案就可以回答的，但是一些相互关联的因素汇集成一股力量，迫使我们彻底重新思考这个问题，并试图对传统的行政模式进行根本性的变革。
二、背景
首先，经济形势的剧变迫使政府不得不做出反应，任何有关于降低税收成本、解除管制、提高政府效率的改革措施都大受欢迎。但仅仅从经济角度分析推行政府改革和行政改革的理由显然过于简单化。就最近的情况看，凯恩斯主义更有力量，扩大政府部门的职能可能比减弱政府部门的职能更有助于解决经济方面的问题。
其次，同时我们也看到政府原本控制和管理的经济与社会变得越来越难以控制与管理了，社会和政治的异质性逐步加大，政府所面临的问题不再是那些可以讨价还价的问题而是一些更难谈判的问题；除了经济问题，还有种族、性别、参与、平等等问题。
第三，作为政府干预经济的焦点和政府治理投资的来源的稳定组织数量减少，原来处理经济问题最有效的方法之一 “社团主义” 也逐渐变得不可信赖了，利益团体结盟关系变得不稳定，要达成约束力的协定越来越难。 P16-P18
Ｂ?盖伊?彼得斯在《政府未来的治理模式》中谈到，对这些新模式进行探讨，并不意味着任何一个新模式都优越于传统的治理模式。然而，采取任何一个特定的治理模式都必须考虑到与之相适应的背景。
三、国家和政府治理的展望
随着市场式政府、参与式国家、弹性化政府、解制型政府这四个有别于传统治理模式的新模式的提出和发展，每一个关于政府治理的看法的含义和所提出的解决治理问题的方法都能够得到验证。
诊断——政府改革中存在的问题及其成因是什么？ 结构——应该如何组织政府部门？
管理——应该怎样聘用、激励和管理政府部门的工作人员，以及应该如何有效地控制政府的财政资源？
政策制定——亦即职业公务员在政策过程中应该起什么样的作用? 公共利益——即政府应该如何来治理，以及政府应该做什么?P19-23
随着这四个有别于传统治理模式的新模式的提出和发展，每一种关于政府治理的看法的含义和所提出的解决治理问题的方法都能够得到验证。其中最基本的是对问题的诊断。任何
改革的尝试都意味着人们对变革的期望，每一个新的模式本身就说明了人们对政府部门存在的问题的根源有一个清晰的认识。
第二章：市场式政府
一、市场模式的理念
1、市场效率
应用市场的方式来改革政府的基本理论依据是，相信市场作为分配社会资源的机制的效率。市场模式的倡导者将其理念建立在新古典主义经济学的基础之上，他们认为，其他的分配形式，如通过官僚体制的分配形式或更常见的法律的分配形式，是对自由市场体系运作结果的歪曲。P27
二、、结构
市场模式的倡导者们设想，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。P36
解决公共组织在结构方面所存在的问题的方法应该是清楚而明确的。改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力。打破大政府垄断的最基本方法是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。P40
权力分散也可以通过将大的部门分解成若干小的机构或通过将职权下放给较低层的政府机关等方法来实现。 P40
三、管理
1、人事管理；2、财政管理； 3、市场检验；P41-45
四、政策制定
政府市场化观点的第三方面内容是，应该怎样制定公共政策，尤其是职业公务员在公共政策制定中的适当作用等问题。在市场式治理模式与官僚体制的作用之间不可避免地存在着矛盾。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型的”机关，这些机关被授权独立自主地制定政策，这种分散职能的行为可能是根据来自于市场的信号而进行的，或者纯粹是建立在对组织领导人员的判断的基础之上。打破反应迟钝的官僚体制枷锁的禁锢意味着决策得到了解放，也意味着公共部门能制定出更富有冒险精神和革新精神的方案。 另一方面，提倡市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。P49
五、公共利益
市场模式对公共利益的界定包含三个方面：
其一，根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。
其二，政府应该对市场信号做出反应，责任制概念更多地根据市场术语来界定，即由结果测评取代传统模式下的过程测评。建设“新型的可评估政府”所冒的危险是，在没有完全做好测评工作之前就试图对测评的结果进行分析。
其三，公民应该被看成是消费者和纳税人。增加“消费者”选择公共服务的机会可以通过这样两种方法来实现：或者通过打破过去对大多数公务服务的垄断，或者通过增加必要的手段如发行教育住房服务代币券从而使公民能够更自由地选择服务项目。P52-55
第三章：参与式政府
一、参与式国家的理念
1、参与管理
介入和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践；如果员工能更多地融入到组织当中并被授予了更多的参与决策的权力，那么其生产效率将会得到提高。这种风格的管理，公共机构的成员能够同心协力，而不是感觉在相互竞争。P62
2、基层官员
参与和有计划的民主的价值已深入人心，官僚个体一般是积极而有效率的，但正是这群友善而有效率的个体组成的却是一种疏远而无效率的行政机构。基层公务人员参与政策活动常常被认为缺乏合法性或被怀疑其权威的正当性。问题在于他们确实有自己的职责，但却没有得到相应的授权。可以明显看到，基层人员所从事的工作，既得不到上面主管的支持，也得不到下面服务对象的支持。P65
3、对话式民主
话式的民主讨论的范围更加广泛，讨论的重点包括应该做什么和应该如何做。参与和授权模式主要讨论的是政策计划的操作管理。参与模式的矛盾在于：公众确实想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速采取行动；对政府而言可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与，而不是鼓励参与。如何平衡利益团体表达的不一致？参与模式提出，政府的任务就是平衡及时决策的需要和参与的需要，同时制定出采纳未来参与者提出的相关意见的标准。P69
4、公有社会
公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能；公有社会主义者强调发展第三部门，即有别于公共部门的非盈利组织，用来解决当代社会的许多问题，但我们也要看到美国等一些国家中，政府给予地区志愿者部门的权力非常少，明显地把这些组织看成是竞争对手而非潜在的解决问题的合作伙伴。参与模式和市场模式都视庞大的机构是公众面对政府的根本问题，都主张精简这些庞大的机构。P72-73
二、结构
在结构上，如果低级员工感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力并因此受到激励而提供优质服务，那么控制性的层级节制应该减少而扁平化。另外，规范性和自主性存在矛盾，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉及时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。授权可能产生抵消作用，但并非像想象中那样美好。参与方法建议设立新的机构，用以关注单一性政策以提高效率，而地方政府则较倾向于多元目标的运作。单一目标机构的绩效更易于认定和测量，但单一性容易陷入相关各种不同的问题中而不知所措。P74-76
三、管理
参与式治理方法对公共部门管理的意义显然比对结构的意义更重要，参与方法最重要的特征是要明确地把社会利益融入治理之中，虽然市场模式可能贬低公民的作用，但参与模式的出现却强化了公民的作用，并试图以投票以外的方法来诱导民主参与。P77
四、政策制定