发布时间 : 星期日 文章刘妍 当前我国农民工社会保障问题探析更新完毕开始阅读68ef013fe518964bcf847c7a
咸阳师范学院2010届本科毕业毕业论文（设计）
农民工是我国改革开放和工业化、城市化进程中涌现出的一支新型劳动大军，他们已成为一个不容忽视、规模巨大的特殊社会群体，并为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献。然而，作为城市的“边缘人”，他们享受的社会保障程度很低。农民工的社会保障问题实际上是在农村富余劳动力向城市转移过程中，如何实现从传统的土地保障向现代社会保障制度转换的问题。这个问题解决的好，会大大促进农民向城市的转移，加快城市化、工业化的进程，推动中国社会从城乡分割走向城乡协调发展。为农民工提供适度的社会保障，既是这个特殊群体的力量发展到一定程度的必然要求，也是经济发展到一定阶段的必然结果，更是有效解决“三农”问题、实现小康社会与和谐社会目标的必然选择。[1]因此，研究农民工的社会保障问题既具有重要的现实意义，更具有重要的战略意义。
一、当前我国农民工社会保障现状
随着改革开放的深入和扩大，我国社会开始实现由农业国向工业国转变，社会阶层结构也随之发生明显变化。农民阶层内部进行分化，出现“离土离乡”的社会现象，催化了农民工阶层的出现。
农民工是一个有着1.3亿人口的庞大社会群体。据2008年8月启动的由国家统计局服务业调查中心执行的专项调查结果显示， 74.81%的农民工没有参加任何保险，其中没有购买养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工分别占被调查总数的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%，有51.47%的农民工反映其工作岗位安全防护措施不严密，八成女职工无法享受带薪休产假制度，57%的人得不到工伤补偿。[2]他们生活质量不高，权益保障程度偏低。因此，完善和健全社会保障制度成为同在一片蓝天下1.3亿农民工的渴望！
为加速推进城市化和工业化进程，保障农民工合法权益，改善农民工就业环境，引导农村富余劳动力合理有序转移，2006年国务院专门印发了《关于解决农民工问题的若
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干意见》，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各地区各部门做了大量工作，取得了明显成效。但农民工的合法权益得不到有效保障的问题仍然十分突出。其现状主要表现在以下几方面：
（一）医疗保险和工伤保险问题突出
据调查显示，有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，即使得到了赔偿，也往往是私了，没有按照劳动法相关规定来进行赔偿。[4]使得农民工因病返贫，因病致贫的现象突出。工伤保险在农民工社会保障体制中也是一个严重的问题。农民工劳动条件差，劳动环境恶劣，工伤事故和职业病患者大部分也是发生在农民工群体中。由此导致数不胜数的劳资纠纷。工伤事故造成的直接后果是伤害到劳动者的健康及生命，使劳动者的健康权、生存权和劳动权受到影响、损害甚至剥夺，并由此造成劳动者及家庭成员的精神痛苦和经济损失。
（二）农民工就业机会少，失业保险制度不健全
以农民工为主体的城市外来务工人员在为社会做出重大贡献的同时,一直遭到职业歧视和待遇歧视的双重不公平对待。黄埔区调查显示:82.3%的农民工曾经受到过职业或者待遇方面的歧视。[5] 具体表现为:其一，没有公平的就业机会，有学历和文化程度的限制；其二，即使就业，劳动时间长，劳动强度大；其三，不能做到同工同酬。因为大
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当前我国农民工社会保障问题探析
量的农民工往往以临时工的身份与用人单位签订劳动合同，不仅待遇低，工资少，而且到期不能续签合同，在保险待遇上也与正式工存在很大的差别。造成这种局面的原因主要是因为劳资关系不对称。首先,因双方在生产资料、社会资本占有上的悬殊决定农民工必须依赖企业雇主,他们只有出卖劳动力才能维持自己和家庭的生活。其次,双方信息不对称, 农民工的就业方式主要还是依靠血缘、地缘、亲缘所构成的传统的社会网络。[6]
大部分人在城市就业是通过老乡、熟人介绍的。劳动部门和正规的职业介绍服务机构还不是他们获得就业机会的主要途径,还有的农民工则因为对正规的职业中介单位不信任而选择流动到其他地方工作。再次,因双方组织化程度不对称使农民工始终处于分散的、个体化的状态,不可能有充裕的时间和经济进行法律抗争,通常他们都只是在“寻求补偿”和“忍受交易损失”之间理性地选择后者。最后,由于监控机制不对称使得企业雇主“违法”损害农民工利益受罚的预期风险小于其获益的机会成本,使得企业雇主常常会“理性地”违背法律。
农民工的弱势群体地位决定了他们进城后不但找工作难，而且比城市职工更容易遭受失业的威胁，失业之后再找到新工作的成本也相对更高。农民工失业之后也得不到与城市职工相同的失业保险补助。他们在失业之后多是靠积蓄,或向他人借钱维持生计。当然有一部分人不得不重回农村老家,也有很多人不愿意回老家,但是生活又没有着落,为了生存就很容易产生做违法行为的念头,容易造成社会问题。因此失业保险制度是当前迫切需要为农民工建立的险种。
（三）农民工的养老保险参保率低和退保率高
养老保险实质上就是老年阶段的收入保障问题，是延期消费。而当前农民工的养老保险问题的主要矛盾是农民工的流动与“条块分割”的现行养老保险制度之间的矛盾。参保的农民工一旦流动，其本应享受的养老保险待遇的“大头”就会被原参保地截留。在2001年劳动部颁布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》中规定：“参加养老保险的农民合同制职工，在与企业终止或解除劳动关系后??根据农民合同制职工本人申请，将其个人账户个人缴费部分一次性支付给本人，同时终止养老保险关系，凡重新就业的，应重新参加养老保险。”此规定意味着，农民工必须至少在一个地方工作15年，才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇；如果流动，则只能带走“个人账户个人缴费部分”。因为绝大多数农民工实际上不可能在同一个地方工作15年，所以即使被迫参保，他们也选择了参保后又退保，大多数人当年就拿走了他们的“个人账户个人缴费部分”，而“企业缴费部分”则为当地的城镇职工做贡献了。据劳动和社会保障部2005年调查分析，农民工养老保险的参保率低和退保率高：我国进城农民工约为1亿人，而参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。同时，已参保农民工的退保问题严重，部分地区农民工的退保率甚至高达95%以上。[7]
（四）农民工享有的社会救助不充分
农民工群体较强的先天社会弱势决定着他们对社会救助需要的迫切性。就目前来看，大多数农民工没有稳定的工作、固定的生活来源和安定的生活状态。他们所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，特别是一些高风险的行业，如矿山、建筑、化工等，事故率、职业病发生率都较高。对于大部分农民工，无论是当他们年轻力壮时遭遇失业、工伤等灾害时，还是将来年龄偏大、体力衰退丧失劳动能力时，除了政府救助，他们将生活艰难，甚至无路可走。毋庸置疑，农民工对社会救助的需要将是现实、迫切和巨大的，而这种救助的供给主体唯有政府。但是，现实生活中农民工群体可以获得的社会救助却少之又少。[8]
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咸阳师范学院2010届本科毕业毕业论文（设计）
1、农民工群体在城镇社会救助体系中的获益非常有限
目前我国绝大多数城市的社会救助项目仍然都是基于户籍制度建立和运行的，排他性很强。城市外来人口由于没有城镇户籍而无法获得城镇的社会救助和社会福利。如在最低生活保障方面、在住房救助方面，其适用对象仅限于城镇最低收入家庭，农民工群体被排斥在外。而且，现有的各项社会保障法规、政策都集中在社会保险项目，忽视了社会救助项目。但是社会保险关系是建立在稳定的劳动关系基础上，这比较适合农民工中的雇佣劳动者。而社会救助是政府的转移支付项目，不需要受助对象的缴费，很适合向非正规就业的农民工提供保障。目前，农民工社会保障政策在缴费性社会保险项目和非缴费性社会救助和社会福利项目之间的供给结构性失衡直接导致多数处于非正规就业的农民工无法获得最根本的社会保障。
2、农民工群体从农村社会救助体系中的获益也很有限
现行的农村社会救助分为三个方面：农村非灾害救助、灾害救助、农村优抚。这些救助项目的对象中并不包括那些身强力壮、有工作意愿而没有工作机会的贫困农民工，也不包括那些年龄偏大、体力衰退、技能缺乏的农民工。而且，农村社会救助资金的匮乏、救助力度的微不足道（每个月几十元钱）也使得那些由于在城市工作的过程中患职业病、因工伤残或丧失工作能力的农民工，在农村社会救助体系中要么得不到帮助，要么只能得到微不足道、不足以维持基本生活的帮助，无法实现社会救助的目的。更为关键的是，从权利和义务对等的角度来看，那些在为城市建设作贡献的过程中发生灾害丧失劳动能力的农民工也不应该从农村社会救助体系中获取帮助。再者，外出打工的农民工在遇到紧急或特殊困难时只能就近寻求帮助，也不可能回到户口所在地去寻求帮助。
二、当前我国农民工社会保障滞后的原因
（一）户籍制度是农民工社会保障缺失的根本原因
我国计划经济体制下城乡分割的户籍制度是传统的就业制度模式和二元社会保障制度构建的基础。这种二元户籍制度导致了城乡二元社会保障体系的形成。农村社会保障发展极不完善，形成了农民工一开始便处于社会保障体系弱势地位的局面。户籍制度存在着三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。[9]1998年以来，我国全面推进社会保障制度改革，但迄今为止的各种社会保障制度改革的思路基本上还是以户籍为基础，且重心明显倾向于城镇。而自从原有的集体保障和合作医疗制度随着以社队为基础的集体经济的瓦解而丧失之后，农村基本上陷入了不得不依靠单一的传统家庭保障的境地。走出农村的农民工虽然从事非农产业，但由于他们还是农村户口，身份依然是农民，所以仍被屏蔽在城市的社会保障外。随着社会主义市场经济的不断发展，虽然户籍制度有所松动，但由于强大的制度惯性和既得利益格局的影响，户籍制度仍在顽强地生存和发挥作用，将公民划分为城市户口和农村户口的性质没有得到根本改变。
（二）农民工社会保障政策缺位，制度不完善
农民工社会保障问题的深层次原因在于农民工社会保障的政策缺陷和政策的不完善。农民工的社会保障问题也是在计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的背景下提出来的。[10]作为一项重大的社会改革，其成功的必要前提是要有一个科学合理的政策体系。而就我国农民工社会保障建设的情况来看，制度缺位，政策的不完善正是许多问题存在的根源。
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当前我国农民工社会保障问题探析
农民工社会保障政策缺位，主要原因有：第一，在全国层面上缺乏统一的具有较强操作性的关于农民工社会保障的政策规定。从20世纪90年代以来，在全国层面上关于农民工社会保障问题，与其说是在进行一种政策设计，不如说是进行一种理念的推广。例如，2004年劳动与社会保障部发布的第18号文件《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》中，对农民工社会保障问题所作的规定大都是口号性或号召性的语言，或比较原则性的规定，缺乏操作性。在全国性立法中对农民工社会保险的规定上这种政策缺位表现得更为突出。目前为止，尚没有一部能够统领和调整所有农民工社会保障法律关系的基本保障法，相关的规定只是散见于不同部门、不同地区、不同效力的法规规章之中。第二，目前为农民工所提供的是单一化的社会保障项目，缺少针对农民工多样性需求的社保政策。如前面所说的农民工社会保障制度结构性缺失的弊端，即农民工的社会保障政策主要集中在社会保险项目上，缺少社会救助与社会福利项目。这种局部的或部分的政策缺位也是导致农民工社会保障权益受损的重要原因。
农民工社会保障制度不完善主要是因为目前的全国性立法只是笼统地将农民工纳入其适用范围的规定，没有就农民工社会保障的问题作出特殊规定。而且，至今尚没有一部关于农民工社会保险的全国性的专门法规或规章。某些地区对农民工的社会保障做了一定的规范，但仅限于地方政府的规章，虽然出台了一些相关的政策措施，但由于规章法律效力比较低，缺乏强制力，执行和实施效果欠佳。部分地区虽然出台了与农民工有关的一些社会保障政策措施，但实践效果并不理想。此外，有学者调研后指出，面对农民工社会保障的缺位及其对工伤、医疗保险的迫切需求，政府也尝试和制定了一些面向农民工的参保办法，但问题是效果难如人意。
（三）缺乏相关司法保障和监督机制
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社会保障立法不健全，司法保障缺位，政府及社会重视程度不够。虽然我国在1998年以来就建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，使他们的社会保障工作难以实现强制性原则。农村社会保障制度建设的滞后甚至是缺失。我国目前的社会保障体系基本上只覆盖城镇，虽有个别地方为农民建立了社会保障制度，但是广大农村的社会保障制度还远未形成，真正的共济互助意义上的社会保障制度未能形成。农村社会保障与城市社会保障存在严重脱节，严重影响了农民工社会保障。农民工群体的社会边缘性不利于其表达利益诉求,影响农民工社会保障政策迅速、合理地制定；用人单位不够重视或因劳动力成本控制而推卸责任，农民工缺乏自我保护意识，维权能力差，有些农民工自己不想或不敢要求参加社会保险；地方政府和招商引资部门纵容企业不为农民工参加社会保险，甚至把不参加社会保险作为吸引投资的优惠政策；[12]导致农民工参保率一直在低位徘徊，而深层次的技术问题，则是由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，社会保险关系难以转移和接续。农民工的工作流动性大，工作场所不固定，而现在我国社会保障的社会化管理和服务进程较慢导致统筹层次低和服务水平差，特别是缺少一个确保社会保障关系能够在城乡之间、地区之间转移的管理机制。农民工社会身份和职业上的矛盾直接导致他们沦为社会边缘性群体。这决定了关于他们的社会保障政策议程的设立途径较少、设立过程缓慢且无法有效表达他们的利益诉求。
三、解决当前我国农民工社会保障问题的对策
农民工社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度之一，建立健全与经济发展相适应的农民工社会保障制度是协调发展的必然要求，也是社会稳定和国家长治久安的重要保证。因此，建立适合农民工自身特点的社会保障制度是当前我们的首要任务，需
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