发布时间 : 星期五 文章强镇扩权与政府治理创新动力限度与路径更新完毕开始阅读69523ee70975f46527d3e1d6
公共政策的制定和实施必须超越局部利益，将公共利益作为公共政策选择的首要价值取向。这就要求政府把维护社会公平正义作为公共政策制定和实施的基本原则，完善和优化地方政府治理结构，提高政府的公共利益实现能力。
二、倒逼性的治理创新：现代小城市的崛起与传统乡镇治理的张力
(一)强镇扩权改革的过程：从权力下放到小城市培育
强镇扩权是指在暂时不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分属于县市的经济社会管理权通过适当的途径赋予经济发达的乡镇一级政府，以推进乡镇经济社会的发展。早在2005年9月，在我国各地都对乡镇机构进行精简、压缩、撤并的时候，浙江绍兴县则开始进行县级政府委托向乡镇下放执法权试点，引起全国的广泛关注，被称为“逆风试验”。其实，从西方国家近几十年来地方分权改革趋势来看，最大限度地将政府职责下移，也已然成为政府间职能调整的一个重要趋势⑨。绍兴县的试点，主要是解决“责权不一”问题，采用委托执法方式，把环保、安监、劳动和社会保障、林业等执法部门的检查、监督权及部分审批、处罚权委托给专门成立的镇综合执法所，其中涉及审批及处罚的事项，盖章权在县主管职能部门。绍兴县率先探索的“强镇扩权”经验，为浙江省大规模推行强镇扩权提供了经验借鉴。
2007年4月底，浙江省政府为深入实施“中心镇培育工程”，加快推进社会主义新农村建设，出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》开宗明义地写道：“中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台”。通过这份浙江省政府这份文件，财政、土地、
行政执法、投资项目核准等10项经济社会管理权限下放给了141个中心强镇，其目的是重点培育200个左右省级中心镇，在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市。
2010年3月，以民营经济著称的温州，大胆酝酿一项创新举措。温州市委、市政府公开提出，要努力将该市下属的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点，解决责大权小的突出问题，建设成为“镇级市”。与传统的以权力下放为主要内容的扩权改革不同的是，温州的改革旨在让镇级政府承担其城市建设和管理的职能，赋予其城市管理的权限和能力，推动小城镇向现代化小城市转型。2010年10月，省委办公厅和省政府办公厅出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》，2010年12月14日，省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》等相关配套文件，确定了200个省级中心镇名单，通过扩大中心镇经济社会管理权限的体制改革，全面激发中心镇的发展活力，进一步增强中心镇统筹协调、社会管理和公共服务能力，建立规范有序、权责明确、运作顺畅、便民高效的中心镇管理体制和运作机制。2011年2月，省政府办公厅出台了《关于开展小城市培育试点的通知》，选择27个试点镇进行小城市培育，赋予其与县级政府基本相同的经济社会管理权限。到2015年实现每个镇年财政总收入10亿元以上，农村居民人均纯收入2万元以上的目标，成为经济繁荣、社会进步、功能完备、生态文明、宜居宜业、社会和谐的小城市。
(二)强镇扩权改革的动力：倒逼性的治理创新
浙江省强镇扩权改革的背景从根本上来说，就是乡镇政府的经济社会管理权限与乡镇经济社会发展已经越来越不相适应，乡镇治理结构与区域发展的矛盾日
益突出，影响了县域经济社会的进一步提升。浙江经济总量有三分之一是小城镇创造的，千强镇的数量连续多年位居全国第一。尤其是近年来，浙江省大力实施中心镇培育工程，小城镇的集聚功能进一步体现。浙江有735个建制镇，其中，首批选定的141个省级中心镇，到2009年底的总人口、建成区人口、农村经济总收入、财政总收入，分别占全省建制镇总量的35.2％、47.4％、39.0％和39.6％。全省人口超5万、财政总收入逾5亿元的中心镇已达51个。中心镇平均建成区人口3.2万，年均农村经济总收入105亿元、财政总收入3.2亿元。在这些中心镇中，又有一批特别突出的强镇，已初具城市功能和规模，拥有强劲的辐射和带动能力，俨然就像个“小城市”。但与经济快速发展相比，经济强镇的经济社会管理，仍停留在农村小集镇层面，基础设施建设、公共品供给严重滞后，责权利不对称的矛盾十分突出。主要表现在：
一是日益扩大的经济总量和市场化程度与经济性公共服务供给不足。浙江省素以块状经济著称，“一镇一品”、“一镇一业”是浙江经济的典型现象，相当一批小城镇在建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌、综合经济实力、社会事业等方面都有了很大飞跃，初具小城市的规模，形成诸如绍兴“杨汛桥”、大唐袜业、龙港不锈钢、柳市低压电器等闻名中外的经济集群。以慈溪市省级中心镇周巷镇为例，2008年全镇工业总产值208.8亿元，地区生产总值56.52亿元，财政总收入5.02亿元，自营出口9.5亿美元，常住人口13.2万人。其经济总量完全可以与部分中西部省份的区域中心城市相媲美。随着经济总量的持续扩大和市场化、国际化程度不断提升，使得经济发展对市场监管、金融、涉外服务等公共需求不断增长与经济性公共服务供给能力不足的矛盾日益凸现。工商、税务、环保、质量技术监督、食品药品监督管理等市场监管机构也因管理权限和编制限制，无法有效地履行市场监管职能。
二是不断增加的外来人口和社会矛盾与社会性公共服务供给不足。随着乡镇经济的快速发展，外来务工人员不断增加，许多经济强镇的外来人口规模已经远远超过了本地人口。如萧山衙前镇2008年常住人口2.47万人，而外来人口达4万多人。温州的柳市镇有常住人口12.5万人，外来流动人口13万多人，人口规模已超过了所在的县城。这使经济强镇的社会管理事务的发生量大幅增加，各种社会矛盾不断增多并日趋复杂，社会管理权限已明显地呈现出不相适应，乡镇政府履行社会管理职能面临越来越繁重的任务和巨大的压力。而现有的乡镇机构编制基本上是按照乡镇标准配置的，与其实际的人口和经济总量规模存在明显的不适应，差距较大。可以说，按乡镇配备的编制数已经无法适应经济强镇日益繁重的公共服务和社会管理需要。许多部门特别是司法、公安、民政、劳动保障等社会管理部门的人手不足矛盾十分突出。
三是日益强烈的制度创新需求与制度性公共服务供给不足。随着乡镇经济的快速发展，2000年以来，浙江各地先后对原有乡镇行政区划进行了较大规模的调整，目前全省建制镇的平均人口规模从2万人左右增加到5万人左右，镇区面积普遍扩大到5平方公里以上，其中中心镇的人口和镇区面积平均达到建制镇人口和镇区面积的1.5—2倍以上。如义乌市佛堂镇和慈溪市观海卫镇建成区面积均达到了10平方公里，总人口分别达10万和20.4万人。但受制于行政层级和权力配置，乡镇政府缺乏与经济社会发展相适应的自主性，不利于构建良好的区域发展制度环境。当前体制下，土地、金融、电力等对区域经济发展有重要影响的要素指标都实行自上而下的等级化配置，高层级政府凭借行政层级的优势往往在要素的配置上向中心城市或县城倾斜，使得乡镇的要素配置远远无法满足发展所需。尤其是在财政资源配置上，随着财政体制不断调整，财政收入的划分上越来越有利于上一级政府，而各种事权却不断下放到基层，导致了乡镇政府财政压力日益增大，政府负债十分严重，直接影响到农村公共服务的供给和城市管理职