发布时间 : 星期一 文章中国环境保护的四年巨变 - 从松花江水污染事件说起 - 图文更新完毕开始阅读6db9f40c844769eae009ed6e
政策导航
时萑今Ｉ＝１，松花江水污染事件发牛巳４年多。短短４
年多的Ｈ寸问。中国环境保护的各个方面郜发乍了巨 大的转变，作为一个特殊事件，松花江水污染将见
证中Ｉ目未来环境保护的更ｌ括大进步。
■文 Ｉ曾 贤刚 吴 雅 玲
２００５年１１月１３日，中石油吉林石化公司双苯厂胺苯车 在会上强调，做好新形势下的环保工作，要加快实现三
间发生爆炸事故，上百吨硝基苯等有毒化学物质随消防用 个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与
水排入松花江，造成重大水体污染，哈尔滨市创历史地宣 经济增长并重，在保护环境中求发展；二是从环境保护滞
布全市停水４天，沿江数百万群众的生产生活受到严重威 后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到
胁。同时，江水顺势危及了邻国俄罗斯，造成恶劣的国际 “不欠新账，多还ＩＩｔ账”，改变“先污染后治理、边治理
影响。松花江水污染事件因其发生的特殊性、问题的严重 边破坏的状况”；三是从主要用行政办法保护环境转变为
性、产生的巨大影响，而成为中国与世界环境污染史上的 综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问
一个重要事件；也由于其引发的中国环境保护的一系列重 题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水
大变化而被载入中国和世界环境保护史册。 平。这次环保大会科学地界定了经济发展和环境保护的关
时至今日，松花江水污染事件发生已４年多。短短４年 系，成为指导新时期环境保护工作的指南。
多的时间，中国环境保护的发展战略、组织机构、工作方 ２００７年ｌＯ月，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明
式、管理手段、执法力度、公众参与度、学术研究情况及 确指出：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护
中国在国际环境保护领域的主张均发生了巨大的转变。站 生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形
在历史的转折点，中国政府和人民以超凡的智慧与巨大的 成较大规模，可再生能源比重显著上升。生态文明观念在
勇气，选择了“环境保护与经济增长并重”的发展道路。 全社会牢固树立。”这是我党相继提出建设社会主义物质
这是迈向和谐社会的必然选择，是社会需求变化的客观反 文明、精神文明、政治文明三种文明之后提出的第四种文
应，是通往希望之路的拐点。作为一个特殊事件，松花江 明。建设生态文明是深入贯彻落实科学发展观、全面建设
水污染注定要成为观察中国环境保护历史性变化的载体， 小康社会的必然要求和重大任务，为保护生态环境、实现
并将见证中国未来环境保护的更伟大进步。 可持续发展进一步指明了方向，标志着党和国家领导人对
生态环境保护工作的重视上升到史无前例的高度。
国家战略：环境保护进入国家决策 这两次国家领导人的重要报告，无疑是对环保重要性
的极致强调，为环保进入国家决策打下坚实基础，这确定
２００６年４月，第六次全国环保大会召开，温家宝总理 了环境保护在经济社会发展中的基础性地位，将环境保护
１０弘诧靠括
万方数据
政策导航
提高到事关中华民族生存发展的战略高度。
进了开源、节流和环境保护的三结合；它不是一部头痛医
国家对环境保护的重视，同样也体现在环保部门成
头、脚痛医脚的具体法，而是一部促进经济结构调整和经
功“三级跳”。１９８８年，国家环境保护局成立，从建设部 济增长模式转变的基本法，意义非常重大。 分离出来，成为国务院的一个直属机构；１０年之后的１９９８
４年多来，中国推进环保进程的法律法规力度之大，
年，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局；
以环境保护为主题的各种会议之频繁，确定以保护环境为
首位的各种规划纲要之多??都在鲜明地昭示：中国环保
又一个１０年之后的２００８年，国家环保总局升格成为环境
以水污染防治为起点，着眼于推动行业的技术改造、工艺 保
提升和设备更新，大力发展节约、集约、循环、清洁型经 护部。如今的环境保护部，除了改变过去环保不能参与中
央决策的尴尬，还能调动更多资源促进环境管理，环境保
济，已实现了从被动应对到主动防控的积极转变。
护正式进入国家决策。
管理手段：从单一向综合转变
工作方式：从被动应对向主动防控转变
２００６年４月，第六次全国环境保护大会提出了“三个
在松花江水污染事件发生后１个月，２００５年１２月３转变”，其中一个重要的转变即为“从主要用行政办法保
日， 护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办 国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 法解决环境问题”。这标志着我国环境与发展的关系正在
（以下简称《决定》），成为一个系统创新、全面推进、
重点突破的环境保护攻坚时期的纲领性文件。２００６年３ 入社会经济生活的各个决策领域。２００７年９月，国家环保
发生战略性、方向性、历史性的转变，环境因素将全面进
月，全国人大通过的“十一五”规划纲要，把节能减排作
为必须完成的约束性指标。同年４月，第六次全国环境保 护会议召开，提出做好新形势下的环保工作要加快实现
部门首次提出要构建环境经济政策架构和路线图，要求按
照市场经济规律的要求，综合运用价格、税收、财政、信
“三个转变”。
贷、收费、保险等经济手段来保护环境。具体包括７个方
面：绿色税收、环境收费、绿色资本市场、生态补偿、排
２００７年５月１０日，原国家环保总局局长周生贤在松污权交易、绿色贸易和绿色保险。 花
自２００７年，“绿色信贷”成为中国经济大事件之一。 江流域水污染防治工作会议上，明确提出让松花江休养
４月１日起，企业的环保信息纳入企业信用信息基础数据 生息的政策。不久，又针对中国严峻的水污染形势，对长
库，中国人民银行要求商业银行把企业环保守法情况作为 江、黄河、淮河、海河重污染水域进行“流域限批”；对流
审办信贷业务的重要依据。６月底，中国人民银行发布指 域内部分重污染企业及污水处理厂实行“挂牌督办”。７
导节能环保领域金融服务工作的意见，对中国银行业提出 月１２日，原国家环保总局在安徽合肥召开全国湖泊污染防
“要充分认识改进和加强节能环保领域金融服务工作的 治工作会议。周生贤指出，继对松花江做出休养生息部署
重要性和紧迫性，改进和加强对节能环保领域的金融服 之后，要实行更高水平、更加严格的环保标准，让不堪重
务”。７月，中国人民银行、中国银监会和原国家环保总 负的江河湖泊休养生息。９月１６日，在第三届环境与发展
局联手构筑绿色信贷机制，对不符合产业政策和环境违法
中国论坛上，周生贤提出要采取六大严格措施让江河湖海
的企业和项目进行信贷控制，以绿色信贷机制遏制高耗能 “休养生息”。２００８年初，胡锦涛总书记在安徽视察淮河
高污染产业的盲目扩张。 的时候向全国发出了号召，要让全国的江河湖海“休养生
２００７年１２月，原国家环保总局与中国保监会联合出 息”。至此，关于江河湖海的“休养生息”已经上升为国
台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，正式启动 家意志。一场“休养生息”的大幕正式拉开。
了绿色保险制度建设。绿色保险可看作是我国对松花江特 ２００８年《水污染防治法》修订通过，为进一步强化水
大水污染事故的一次积极回应，它运用责任保险这一市场 污染防治提供了更有力的法律武器。改革开放３０年来，我
机制来遏制污染、减轻风险，扭转了“企业出事，政府埋 国的ＧＤＰ平均每年增长９．６％，但这种增长也付出了生态环
单”的尴尬局面。绿色保险的宗旨是利用商业保险的体制 境的代价，其中比较严重的后果是水资源受到浩劫和水环
分散风险，保障对受害人给予及时、充分的赔偿，通过保 境受到污染。“让江河湖海休养生息”这个大战略是在我
险的方式增强企业环境风险意识；有利于提高企业环境风 国经济飞速发展，水环境状况频频告急的背景下提出的，
险管理能力，缓解企业和地方政府环境污染赔偿压力，保 它向我国部分地区只顾经济利益、抛弃环境争取ＧＤＰ增长
障公众环境权益，实现社会的公平正义。２００８年９月底， 的做法拉响了警报；是在经济发展与环境保护的矛盾中，
湖南株洲某农药公司发生了氯化氢泄漏事故，污染了附近 对优先保证环境利益的一次抉择；是科学发展观在实际工
作中的体现，展现出中央对保护环境、实现可持续发展的
坚定决心。同年，我国通过了《循环经济促进法》，它促
弘坛缘妇１１
万方数据
致策导航
村民的菜田，但由于该公司在９月初已购买了平安公司环
执行力的问题，强化环保后督察工作，加大环境执法，对
境责任保险产品，保险公司依据“污染事故”保险条款，
及时向１２０多户村民赔偿损失，避免了矛盾纠纷，维护了
２００４－－２００７年存在环境违法行为的跨国公司进行专项后督
社会稳定，标志着绿色保险在我国取得第一次成功。
察。此次环保后督察涉及河北、吉林等１９个省、自治区、
直辖市的１３０家跨国公司，包括食品、发酵、化工、机械 ２００８年２月，原国家环保总局还联合财政部、保监
制造、电子、造纸等行业。 会、证监会等部门就绿色财税、绿色贸易、绿色证券进行
２００８年４月，环境保护部环境监察局等部门组织督察 政策研究与试验，环境经济政策体系建设取得了新进展。
组，集中对２００３年以来２９２个国家挂牌督办、群众反复投
与传统行政手段的“外部约束”相比，环境经济政策是一
诉的案件以及环境突发案件进行了后监察活动，督促解决 种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场
了一批突出的环境问题和重点案件，有效提升了环境执法
竞争力、降低环境治理与行政监控成本等优点。正如环境
效能。 保护部副部长潘岳所说： “建立制度是我们一直追求的目
２００９年 ８月 ，国 务院 公布《 规划 环境影 响评 价条
标。 ‘运动式’的环保执法方式只会是一场此消彼长、
例》，并于２００９年１０月１日起施行。这一条例旨在加强对
‘敌进我退’的拉锯战。推行环境经济政策，是对游戏规
规划的环境影响评价工作，提岛规划的科学性，从源头预 则的修改。”所以，从大背景看，从传统行政手段到运用
防环境污染和生态破坏。同时该条例为“区域限批”、
经济手段，再到大规模修订法律，是中国环保发展的必然
“总量控制”提供实施基础，使环境执法从项目管理上升
趋势；创建环境经济政策体系是促进环境保护实现战略性
转变，是从单一地使用行政办法保护环境转变为综合运用
到区域管理的层面。
法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
４年多来，环境保护部共发布环保部公告３２５贝ＪＪ，颁
布环保部令２５条，出台环保部文件１７４个，从环境规划计
执法力度：从软弱向强硬转变
划、环评、污染防治、生态保护、总量控制、核与辐射安
全、监测等多方面进一步规范中国环境管理。我国环保工
作经历了３次“环保风暴”，虽然如今已告别“风暴”， ２００６年２月７日，原国家环保总局对９省１１家布
设在江 构建起环境经济政策框架，开始了制度化管理的路线图，
河水边的环境问题突出企业实施挂牌督办；对１２７个投资 但风暴中的大力执法对环境违法行为的震慑作用至今尚
共约４５００亿元的化工石化类项目进行环境风险排查；对ｌ存。另外，它肃清了当时严重的生态环境问题，及时叫停 Ｏ
以环境为代价发展经济地区的行为，为执行以后的环境政
个投资共约２９０亿元的违法建设项目进行查处。
策扫除了障碍。同时，环境执法监督监察机构的力量在４
２００６年７月，原国家环保总局全面启动组建１１个
年中不断加强：为环境制度提供法律依据的法令条款不断 地方
健全；环境执法队伍从“和风细雨”到“雷霆万钧”；环 派出执法监督机构：包括华南、华东、西北、西南、东北
五大环境保护督察中心和上海、广东、四川、北方、东
境执法对象从个别项目扩大到跨国公司、行业乃至区域、
北、西北六个核与辐射安全监督站。这些机构均为派出的
流域；环境执法手段趋子多样化包括：挂牌督办、总量控
司局级建制的执法监督机构，受原国家环保总局领导，对
制、区域限批、流域限批、专项督察、跟踪监察??中国
其负责，不指导地方环保部门业务工作。地方派出执法监
环境执法进入“要像钢铁一样坚硬，不像豆腐一样软弱”
督机构加强了我国环境监管能力，环境管理机构力量得到
的阶段。
增加；在我国建立起了更完备的执法监督体系，标志着
“国家监察、地方监管、单位负责”的监察体制进入实施
公众参与：公众走上环境保护大舞台
阶段。
随着环境恶化已经开始切实影响到公众的日常生活， ２００７年１月１０日，原国家环保总局又一次掀起了
环保 中国公众参与环保事业的热情近年来有增无减。而国家环 风暴，８２个项目涉及１１２３亿元的投资被叫停。原国家环保部门也在各种文件上表达了鼓励公众参与环保事业的态 保
度，并认为这是从根本上解决环境问题的必不可少的途 总局对唐山等４个城市及国电集团等４家电力企业处以“区
径。２００６年２月，国务院发布《国务院关于落实科学发展 域限批”的制裁，以遏制高污染产业盲目扩张。７月３日，
观加强环境保护的决定》，明确要求“对涉及公众环境权 原国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分
水污染严重、环境违法问题突出的６市２县５个工业园区实 益的发展规划和建设项目，要通过听证会、论证会或社会
行“流域限批”。“区域限批”、“流域限批”政策的出
公示等形式，听取公众意见，强化社会监督”。同月，我
台，是环保部门最大限度地运用行政手段解决环境污染问
国环保领域第一部公众参与的规范性文件《环境影响评价
题的有益尝试，环境执法制度化、刚性化趋势彰显。
２００７年１１月；原国家环保总局针对久为诟病的环
保
１２碾统靠妇
万方数据
政策导航
公众参与暂行办法》实施。原国家环保总局在《环评公众
主动控制与预防各种环境污染，同时也热切关注全球环境
参与暂行办法》中特别指出：公众参与是解决中国环境问
问题，认真思考中国环境对世界环境的影响，勇于承担起
题的重要途径，而环境信息披露制度是公众参与环境事务
大国在保护全球环境中的重任，在国际环境保护领域中树
的前提。
２００７年１２月，这些原本只停留在文件和口头上的表
立起更负责任、更有担当的国家形象。
气候变化是全人类面对的最重要环境问题之一，中国
述在厦门变成了现实：各大媒体纷纷报道，福建省政府和
作为发展中国家，在应对气候变化的全球环保任务中发挥
厦门市政府顺从民意，停止在厦门兴建台资ＰＸＩ厂，将该
了积极的作用。２００６年１月１日， 《中华人民共和国可再生
项目迁往漳州。舆论普遍认为这是一次公众参与环保运动
能源法》实施。２００７年６月４日，中国政府正式发布了《应
的胜利。在这次公众参与事件中，厦门市民经过持续努力
对气候变化国家方案》，这是中国第一部应对气候变化的
保护了自己的家园。但更重要的意义在于：这些行动确立
政策性文件。２００８年７月９日，中国国家主席胡锦涛在出席
了新的公民社会行动方式，即从具体事件入手，通过参与
经济大国能源安全和气候变化领导人会议时，全面阐述了
一个事件而改变一种施政习惯，甚至一条法律；而对于政
中国应对气候变化问题的原则立场和采取的各项措施。胡
府官员来说，除教育作用外，还在事实上形成了一种不得
锦涛表示，中国将根据《联合国气候变化框架公约》及其
不遵守的政治约定——至少已经没有官员敢于在口头上否
《京都议定书》的要求，坚持共同但有区别的责任原则， 积极推动落实“巴厘岛路线图”谈判，为气候变化国际合
认环保的意义，公开反对环保在这个时代将是不可思议
作做出更大贡献。
的事情。２００７年５月在国务院颁布《政府信息公开条例》 ２００９年１２月１８日，中国国务院总理温家宝在哥本哈 之后，原国家环保总局立即宣布《环境信息公开办法（试
根出席联合国气候变化大会领导人会议。温家宝在大会上
行）》将从２００８年５月１日起正式施行。这是我国政府部
指出中国始终把应对气候变化作为重要战略任务，中国决 门
发布的第一部有关信息公开的规范性文件。从松花江水污
定至Ｕ２０２０年单位国内生产总值二氧化碳排放比２００５年下降
染事件发生初期政府传递的信息十分稀少，公众与政府的
４０％～４５％，该减排目标将作为约束性指标纳入国民经济和
信息存在严重不对称，到以规范性文件保障环境信息公
社会发展的中长期规划，保证承诺的执行受到法律和舆论
开，可以看出中国环境信息公开机制已实现重大转变。公
的监督。中国将进一步完善国内统计、监测、考核办法，
开环境信息，尊重公众的环境知情权，将有助于我国公众
改进减排信息的披露方式，增加透明度，积极开展国际交
参与民主决策能力的提高，也有助于我国环境决策民主
流、对话与合作。中国的行动和主张得到了世界广大国家
化的进程，从这个意义上说， 《环境信息公开办法（试
的普遍赞扬。
中国的环境保护和可持续发展事业一直坚持改革开
行）》的发布，具有开创性的意义。
另外，我国的环境ＮＧＯ近年来得到了蓬勃发展，根 放的方针，谋求与国际社会和世界各国的积极合作。中国
据“中国环境ＮＧＯ在线”的统计数据显示，截至２００９年参加了所有国际环境公约的谈判，已加入３０多项国际环境 １１ 公约，领域涉及臭氧层保护、化学品和危险废物、气候变
月，我国正式登记注册的环保ＮＧＯ（不包括正式注册的学 化、生物多样性保护、核与辐射安全等方面；以认真负责
校环保社团）已有１４７家，覆盖全国各省市地区，其工作 的态度严格履行签署的公约。中国积极开展双边和区域环
领域从传统的环境健康、自然资源保护、荒漠化治理、生
物多样性、动植物保护等逐步发展到环境政策和环境权益
境合作，与３０多个国家签订了环境合作协定，建立了良好
维护、城市社区环境宣教、企业社会责任建设、海洋环境
的合作关系。中国加强中欧、中日韩、中国与东南亚“１
保护、资源回收、能源及海洋环境保护等。环境ＮＧＯ能将 共同解决区域性突出环境问题。２００８年５月，胡锦涛主席
＋ｌＯ”区域环境合作，积极参与中非、亚欧环境合作，
公众发动并组织起来，通过集体的力量搭建与政府、企业
和公众联系的桥梁，做到民间个体所难以力及的事。民间
成功访问日本，进一步促进了中日环保合作；同年６月，
环境ＮＧＯ队伍的壮大，在倡导环境保护、开展社会监督、 环保合作搭建了长期稳固的平台：中俄环境合作从污染防 维护社会公众的环境权益等具体问题上发挥了积极作用， 治向跨界自然保护区和生物多样性保护延伸，丰富了合作
《中美能源与环境合作十年框架》正式签署，为中美两国
已经成为推动我国环境事业发展的不可或缺的重要力量。
内容，也有利于增信释疑、减少摩擦。心
国际主张：中国在环境领域成为更负责任的国家
【基金项目：本研究得到中国人民大学明德学者计划
项目（项目编号ＩＯＸｂⅡ０１３）的支持】
松花江水污染事件中，受污染的江水流向了俄罗斯境
（作者单位：中国人民大学环境学院）
内，造成了跨界水污染，给中国造成了极坏的国际影响。
中国政府从此次事件开始，全面部署国家环境保护工作，
弭砣靠移１３
万方数据
中国环境保护的四年巨变——从松花江水污染事件说起 作者： 曾贤刚， 吴雅玲 作者单位： 中国人民大学环境学院 刊名：
环境保护
英文刊名： ENVIRONMENTAL PROTECTION 年，卷(期)： 2010，\ 被引用次数： 0次
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_hjbh201001003.aspx
授权使用：武汉理工大学(whlgdx)，授权号：a8a9ee05-7af3-48ef-9eba-9e1c00ba0078
下载时间：2010年10月27日