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公共政策分析
第一讲 公共政策分析概述 目 录
一、什么是公共政策 （一）公共政策的含义
1、公共：与私人相对的概念。主体为公共部门；活动与公众有关；与公共权力有关；目的是公众利益；公平性；参与性；法治；透明等。 2、政策：
广义：在某一特定环境下，个人、团体、政府有计划的活动过程，目的是利用时机、克服障碍，以实现既定目的。
狭义：主要指其主体限定为政党、或政府机关。接近于公共政策。 3、公共政策：
是公共权力机关制定和执行的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的行为准则或行动指南。其表现为法令、规定、办法、方法、条例等。 可看出公共政策：
⑴公权主体行为；⑵目的性行为；⑶对适用主体有约束力；⑷是价值分配准则或规范；⑸是活动过程。 （二）公共政策的产生与发展
1、三个条件：⑴公共问题形成；⑵公共决策 机关产生；⑶公共强制机构出现。 2、发展阶段： ⑴传统社会（自然经济农业社会）：不以公共利益而以统治阶级利益为重。 ⑵现代社会：A问题复杂化；B注重公共利益；C参与；D民主；E依法，个人才能品行退其次；F理论及方法的科学化丰富化。
西方公共政策的历史演变
?1、发展时期（20世纪70年代）⑴叶海卡·德洛尔公共政策三部曲⑵美国的政策咨询研究机构：兰德公司 ?研究内容：“驱前倾向”：偏重于在政策制定中加强“政策咨询”的趋势。与“驱后倾向”：偏重于政策周期研究的趋势
?2、自我批判时期（20世纪80年代）研究内容：政策效率、政策信息多元化、政策科学家与政治家的关系
?3、拓展研究方向时期（20世纪90年代）代表学者：金顿、奥斯特洛姆、萨巴蒂尔等研究内容：⑴对原有研究主体的深化。一是政策伦理与价值问题；二是公共政策与公共管理的关系问题⑵拓展新的研究方向。 ?一是增强公共政策的应用性；二是加强理性意识研究，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。 （三）公共政策的特征
1、政治性（为政治目的） 权威性（主体权威性） 强制性（强制适用执行）
2、公共性及价值相关性。要为公共利益服务，但受价值观影响，社会偏好，政府偏好等（甚至政府利益）。 安德森分：政治价值观、组织价值观、个人价值观、公众价值观、意识形态价值观。 3、阶段性。有生命周期。4、功能多样性。 （四）公共政策功能
是公共权力机关实现其职能的手段。1、导向功能。引导人们朝政策制定者所期望的方向发展。2、控制功能。对行为或事物发展方向规定，制约或促进。3、协调功能。通过价值或利益的分配，协调利益关系、社会关系等。4、象征功能。只有符号意义，如国旗法等。 （五）公共政策的类型
1、以同一政策体系内不同政策之间是否有涵盖与衍生关系可分： ⑴元政策：或总政策（总路线、总方针），是政策体系中管总的的或具有统摄性的政策，对其他政策起指导与规范作用，是其他政策制定的出发点和依据。 ⑵基本政策：针对某一社会领域或社会生活某个方面制定的、在该领域起全局性与战略性作用的政策，也叫基本国策、纲领性政策。 ⑶部门政策。为在某一特定部门贯彻基本政策而制定的具体行动方案和行为准则，也叫具体政策或方面政策。
2、罗威（Lowi）根据政策对社会和有关人们之间关系的影响（协调方式）可分： ⑴分配性政策：将服务和利益分配给人口中特定部分的个人、团体、公司和社区。如农业补贴。只有得利者。 ⑵调节性政策（限制性）：与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少受调节者的自由和权利。如控制污染、反垄断法、食品药品管理条例等。涉及谁得到满足，谁被剥夺。 ⑶自我调节性（限制性）政策：涉及对某一团体的限制或控制，不是强加的，而是受调节者主动要求的。如专业营业执照，货币发行政策等。 ⑷再分配性政策：涉及政府在社会各阶级（层）或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利转移性分配（原有格局重新安排）。如累进所得税、向贫穷开战、居民最低生活保障等。争论一般较大，易引起冲突。
3、依政策作用领域或内容：⑴政治政策：为达成政治目标而制定的行为规范。⑵经济政策：处理经济问题或调节经济关系的规范。⑶社会政策：为处理社会问题而制定的规范。如治安、环保等。⑷教育科技文化政策：指为达成在这些领域里的目标而制定的行为规范。 二、什么是政策科学 （一）政策科学概念
政策科学（Public policy sciences）是这样一门新兴学科：综合性地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探讨公共政策的固有规律，目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高政策质
量。 可见其研究对象为公共组织制定和执行公共政策；研究内容无所不包，涉及公共活动的每一个方面。 （二）政策科学的主要代表人物
政策科学产生于二战之后。代表者有：1、拉斯韦尔：1951年与拉纳编《政策科学：视野与方法的近期发展》，为奠基之作。另著有《政治科学的未来》、《决策过程》等。为政治学行为主义学派的代表者。2、德洛尔：为第二阶段代表。批判行为科学方法论，反对过分追求理性，以纯科学方法对待政策科学。《重新审查公共政策制定过程》（1968年）、《政策科学构想》（1971年）、《政策科学进展》 （1971年）、 《逆境中的政策制定》（1986）等。 （三）政策科学的学科特性
1、综合性、跨学科的新研究领域。整合不同学科，以问题为中心，更好地提高决策质量。2、以行动为取向，理论与实践统一。非纯理论性的。3、描述性和规范性的统一。既要说明客观事实，也重视价值取向。 4、为软科学的分支。所谓软科学指以阐明现代社会复杂的课题为目的、应用各种相关学科的理论和方法，对包括人和社会在内的广泛对象进行跨学科研究的知识领域。 （四）政策科学的研究范围
政策科学的主要研究内容：政策系统、决策体制及政策过程、政策分析方法和技术、政策思维、政策价值观、未来研究、政策战略、政策规划、重大工程项目谁与评估。
克朗：政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、评估、政策科学进展。
德洛尔：认为核心是认识和端正社会发展方面，把不同层次政策制定系统的改进作为追求的目标。德氏认为主要也为五个方面：政策分析、备选方案创新、重大政策、评估和反馈、重大政策改进。 （五）政策科学的最近趋向
主要以美国为参照。1、课题选择的新取向。一是伦理取向；二是管理取向；三是政府改革取向（如绩效评估）。2、方法论的非科学取向。现代社会介于秩序与混沌之间，不宜用纯逻辑的、理性的方法。具有法律正当性的即是好政策。3、公共政策学的建制化。比较成熟而独立的学科，有专业研究刊物、专门研究机构、各大中专学校课程设置等。 （六）政策科学未来发展
1、探讨政策哲学。价值论问题；认识论问题（政策思维模式、政策分析系统模式改进）。2、加强历史研究与比较研究。跨文化研究，纵向研究。3、宏观理论与实践相结合。4、多维方法论。描述性、解释性、规范性研究。
三、 什么是政策分析 （一）政策分析概念
1958年林德布洛姆在《政策分析》 率先用此词。到20世纪70年代以后，许多学者提出政策分析为一独立学科，政策分析异军突起。这与运筹学、管理科学、系统分析等提供的方法技术有关；也与兰德公司等在政策分析中的示范效应有关。 政策科学与政策分析的差异主要源于研究范畴、方法与角度、使用的工具。政策分析在于运用各种分析方法帮助决策者制定政策。 本处所讲的政策分析是一定的组织或人员，就公共政策问题运用各种方法所进行的分析，目的是正确认识公共政策问题、作出正确的选择，采取正确的行动，更好地实现公共目标。 （二）政策与政策分析之区别
1、主体不同。政策主体只能是公共权力机关，而分析主体更广泛。2、责任不同。分析主体不承担政策实施后的法律、政治、管理责任，只承担道义或专业责任。政策主体则应承担广泛责任。3、任务不同。分析者主要负责政策论证和提出，而政策主体则主要负责决策。 （三）政策分析的价值选择
政策离不开选择，选择离不开价值标准，没有一定标准即无法作出选择。分析离不开相关人员的价值选择，一切公共政策都是为寻求、确认、实现、创造、分配价值。但以什么价值来达成政策目标，故价值是贯彻政策分析的主线。没有单一的标准可作公共决策唯一基础。 1、价值： 2、公众利益：公众利益是一切公共政策出发点和最终目的，公共政策就是要平衡公众利益，以一定的程序和规定，使尽可能多的公众接受公共政策，保障公众利益的实现。考虑公众利益的角度有：直接利益与间接利益；现实利益与未来利益（代际正义）；形式利益与内容利益；局部利益与整体利益。3、公共政策的价值标准：A政治公正：公民参与；充分知情；表达自由；新闻社会监督。利益普惠，不仅是为少数人谋利益；做不到为所有人谋利，也要为人们所认可。B经济效益：C社会可行：D实践检验： （四）政府分析者的职业道德
政策分析者与实践结合紧密，对实践影响巨大，除制度程序及技术外，还应受一定的职业道德约束。 1、忠于事实（科学的精神）。价值判断须以事实为依据，而非权威、情感、金钱等。
2、对良好社会乐观期望和人类美好价值的执着追求。自由、民主、富裕、平等、博爱（仁慈）、和谐（秩序）等。相信良好社会的到来。
3、社会责任。非以政策分析或制定者而放弃社会责任（保持伦理自主性）。对家庭、人生及社会责任的统一
思考题1、公共政策的本质是什么？教育政策的本质是什么？2、政策科学、政策研究与政策分析的区别与联系是什么？3、政策科学产生与演变的历史阶段是怎样的？ 第二讲 公共政策分析的理论基础 一、公共政策分析与哲学
哲学作为一门经验科学和“母体科学”，对公共政策分析的理论核心产生着重大影响。
1、逻辑学为公共政策分析提供逻辑分析方法
2、分析哲学对阐明所有与公共政策分析有关的基本科学概念都有指导作用。
3、规范的社会哲学分析提出了有效的规范原理，尤其是伦理学借助罗尔斯所倡导的公平理论对公共政策分析产生了深远影响。
4、马克思主义的价值哲学，尤其是马克思主义的利益理论是公共政策分析的理论基础。 马克思主义的利益理论
纵览人类生存和发展的历史，一切活动都是归因于利益及人的逐利活动基础上，利益已经成为社会历史变迁的基本诱因和内在动力。 政策的本质是一种权威性的利益分配方案，是利益的冲突与协调的产物。 “利益问题始终是马克思和恩格斯论述历史唯物主义基本原理不可缺少的内在基础之一。” 马克思主义利益理论的主要内容 利益的涵义
1、苏宏章：“所谓利益，就是指在一定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象。”
2、王伟光：“利益是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，以社会实践成果为基本内容，以主观欲求为形式，以自然生理需要为前提，是需要主体与需要客体之间的矛盾得到克服，使需要主体之间对需要客体获得某种程度的分配，从而使需要主体得到满意。” 利益的本质
1、利益的本质不仅表现为以人为利益的主体的一种社会关系，同时又是需要的主体与客体矛盾的产物。 2、利益的本质是“人是利益的主体，需要是利益的根源和内容，活动是实现利益的中介和途径，社会关系是利益的本质和转换机，而价值是利益的表现和载体。”
3、利益来源于人的需要，其在本质上是一种社会关系，是一种关系范畴。 利益的类型
1、以利益主体的差别为标准，可以把利益分为个人利益、集体利益和社会利益； 2、以利益的共性与个性关系为标准，可以把利益划分为共同利益、特殊利益、个别利益、一般利益（普遍利益）；
3、以利益实现的空间范围为标准，可以把利益划分为局部利益、整体利益；以利益实现的时间范围为标准，可以把利益划分为眼前利益和长远利益；以利益实现的重要程度为标准，可以把利益划分为一般利益和根本利益；以利益的获取方式为标准，可以把利益划分为先赋利益、自致利益；
4、以利益的客体差别为标准，可以把利益划分为物质利益和精神利益、经济利益和政治利益，现实利益和理想利益、既得利益和将来利益、具体利益和抽象利益，以及潜在利益、预期利益、文化利益、情感利益、网络利益等等。
二、公共政策分析与政治学
政治学是对整个社会或社团进行集体决策的组织的结构、过程以及公共政策进行研究的学科。 政治学注重分析公共政策的制定与执行过程，尤其关注利益集团和个体决策者的作用。
政治学通过建立因果关系的方法和在不同公共政策中进行选择的方法对公共政策进行比较分析。
根据研究领域的演变，政治学主要分为三个阶段：传统政治学、行为主义政治学和后行为主义政治学。 三、公共政策分析与管理学
管理科学对公共政策分析最大的贡献是系统方法。
公共政策为管理科学确立整体性的行为方向与总目标，管理科学的发展是在公共政策的指导下进行的。 公共政策从总体上说是一种抽象的行为原则与规范，只有通过管理科学的具体行为，才能将公共政策的目标变为现实。
四、公共政策分析与经济学
萨缪尔逊将经济学定义为“研究人和社会在使用和不使用货币的情况下，如何决定使用资源在现在或将来生产各种商品，并分配给社会的各个成员或群体以供消费之用。”
经济学借助简化的经济人和经济理论假设，以高度规范的理论体系和方法来解决大量的经济政策问题。 公共选择经济学家对公共政策过程进行了规范研究。
制度经济学将制度分为正式制度和非正式制度来研究各种制度对政策过程的影响。 五、公共政策分析与社会学
社会学主要是研究构成社会结构的单位和适应社会结构的人类行为的变化。
社会结构是指任何一种有选择的、周期的、有规律的和通过各种社会控制来调节的社会相互作用的模式。 社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学＆社会变革所进行的研究。
社会学采用描述性方法研究公共政策，主要研究公共政策的制定、执行和效果评价等几个阶段。 六、公共政策分析与法学
?法学是研究法律的形成以及各种法律的效果的科学，它更接近公共政策分析的核心，几乎所有的公共政策问题都要通过立法机关、法庭或制定法律的行政部门来解决。 ?法律对公共政策所发挥的作用： ?1、建立公共政策假设
?2、提供大量数据，尤其是与决策相关的数据
?3、帮助人们更好地理解与家庭、经济、犯罪和司法系统有关的社会规则。
政策与法律的联系与区别
法律是指由国家权力机关制定或者认可，并由国家的强制力保证实施的具有普遍约束力的社会行为规范，其目的在于维护、巩固和发展良好的社会关系和社会秩序。
法律是政策的一种表现形式，也属于政策的范畴，两者没有本质上的区别。 区别：1、制定主体：政府与政党（政策）；国家权力机关（法律）2、制定程序：行政程序（政策）；立法程序（法律）3、表现形式政策：多样性（规划、规章、条例、决定、办法、政党的纲领性文件、领袖的指示、大会的宣言、会谈后的声明、领导人的讲话或者报告等）法律：固定性（法典、法规、规章、条例）
4、适用范围：广泛性（政策）；有限性（法律）5、稳定性不同：政策：超前性、不稳定性 法律：滞后性、稳定性6、灵活性不同：政策比法律具有更大的灵活性
联系：1、本质相同：行为准则2、政策是法律建立和修订的基础。3、政策合法化和政策法律化 政策合法化 ?静态：
⑴公共政策的正当性、合理性被社会民众所认可接受的过程。 ⑵社会公众内心接受政策制定过程与政策内容的程度。 ?动态：
?政策合法化是指法定主体为使政策法案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。政策合法化是政策制定过程的一个重要环节，政策方案只有经过了合法化的过程，才能成为合法有效的政策，才能顺利实施。 ?政策合法化的程序：
?1、行政程序的政策合法化 ?2、法律程序的政策合法化 政策法律化
?政策法律化：政策向法律转化，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称政策立法。由此可见，政策法律化的过程实际上是立法过程，其程序也就是立法程序。
?政策法律化并不是把所有的政策都转化为法律，而只是将成熟、稳定并具有立法必要的政策转化为法律。 ?政策法律化的条件：1、对全局有重大影响的、有立法必要的政策。2、已经成熟的、具有长期稳定性的或者成功的政策。
第三讲 公共政策的价值分析
一、价值、价值本质与政策价值特点 1、价值的涵义
马克思认为：“价值是主体和客体的关系中表现出来的客体对主体的意义和效用。”
李德顺认为：“价值是指客体的存在、作用及它们的变化对于一定主体需要及其发展的某种适合、接近或一致。”
李连科认为：“价值就是客体与主体需要之间的一种特定（肯定与否定）关系。” 2、价值的本质
价值的本质就是主体和客体之间的需要和满足需要的关系。
主体在社会关系中所表现出来的不同需要的现实化就是人的利益，所以价值关系实际上就是一种利益关系。
任何一项政策的出台都意味着社会价值的重新分配，任何一项政策的有效实施，都必然导致某种价值分配的最终实现。 3、政策的本质
依据马克思主义哲学价值论关于价值本质的理论来分析政策现象，可以把政策的本质概括为：政策主体以权威性的价值分配的形式对社会利益关系的集中反映。 ?4、公共政策价值的特点
?⑴政策价值的层次性：按照重要程度：核心政策价值、近核政策价值、外围政策价值 按照设计主体：中央层面、地方层面、基层层面⑵政策价值的多样性⑶政策价值的变迁性 二、价值观与公共政策分析价值观 1、价值观
价值观是一种相对稳定的价值选择趋向结构，它反应了人们对于各种价值观现象的观点、看法中比较稳定的、深层次的内容。
价值观是一定时代人们自我意识的体现，是人们确定自身发展总体方向的根据，是一个系统的倾向和原则，也是个人或系统生活或存在的目的。
价值观的本质，总是与个人的或社会的偏好、愿望、利害、责任观念、认识程度直接相关，与主体性、历史性、地域性以及民族性相联系。 2、公共政策分析价值观
广义的公共政策分析价值观可以包括向往、希望、爱好、愉快、需要、兴趣、选择、责任和道德义务等诸多内容。主要是指政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标，还可能包括一个人的政治信条、个人偏好、组织目标以及政策取向。
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