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林地保护利用规划编制初探
引言
林地是森林资源的重要组成部分，是林业经济可持续发展的重要物质基础和保障。我国是个少林国家，有林地面积不足世界有林地面积的3％。然而破坏林地现象屡见不鲜，一些地方林地数量减少惊人，林地利用配置不合理，生产率和生态效益不高，给我国林业生产乃至社会经济发展造成很大影响。为此，为保护森林资源，新《森林法》规定了一系列林地保护利用的条款，并在《森林法实施条例》中规定林业长远规划必须含有林地保护利用规划内容，把它作为林业长远规划的四项必要内容之一。为了切实抓好林地保护和利用工作，及时制定林地保护利用规划作为林业长远发展规划的补充很有必要。笔者就编制林地保护利用规划工作有关问题作初步探索，以供林业规划工作者参考。 1 规划依据
(1)《森林法》和《森林法实施条例》。
(2)国务院《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占用林地的通知》 (国发明电(98)8号)。
(3)林地管理暂行办法(原林业部1号令)。 (4)当地人大地方性法规。 (5)当地省、市政府规章。
(6)当地省级林业行政主管部门文件。 (7)当地国民经济和社会发展计划及远景目标。 2 编制规划的原则
坚持优先生态效益，兼顾社会、经济效益的原则；坚持 林业整体规划、土地利用总体规划、城市发展战略规划、生态环境建设规划等相衔接原则；坚持分类经营、分类管理、分类指导的原则；坚持林地与耕地同等重要原则；坚持少占或不占和占劣地原则；坚持征占用林地与恢复森林植被相结合原则；坚持适地适树、因地制宣、合理利用原则；坚持局部利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益原则。 3 准备工作 3．1建立机构
林地保护利用规划工作不仅涉及林业系统内部的方方面面，而且涉及土地、农业、城建、水利、交通等部门的用地关系。为高质量地完成规划工作，必须建立由林政、勘察设计、营林、计划财务等方面人员参加的专门机构开展工作。有条件的还可以邀请土管、农业、城建
部门人员参加，特别是邀请土地行政管理部门人员参加，以协调部门之间用地管理关系。 3．2制定工作方案
规划工作要有计划，要就规划的指导思想、规划内容、时间和步骤及具体要求作详细的规定，使规划工作一开始就进入规范程序的轨道。 3．3筹措经费
规划工作需要一定的经费保障，要作好预算，积极筹措，保护规划工作得以顺利开展，如期完成。 4资料收集和处理
要收集当地森林资源清查资料、社会经济、自然条件及各部门建没已占用或将占用林地的资料，并对资料进行分析处理。 4．1数据资料来源
①林地利用数据主要来自当地森林资源二类调查数据，当地土地资源详查及变更调查数据。② 社会经济数据主要来自当地政府国民经济和社会发展统计年鉴数据。
③ 其他资料主要有当地土地利用总体规划、森林分类区划，农业区划、土壤普查、城市规划以及交通、水利、乡镇企业规划的用地情况等。 4．2 数据处理
在森林资源二类调查资料的基础上，积极参考土地管理部门的土地利用详查资料及其他资料，深入实际调查了解林地保护利用中存在的问题，确定规划基础年较为合理的各类林地面积和有关社会经济指标，解决各部门数字不统一问题。 5 专题分析
专题分析是确定林地保护利用基本目标和任务的基础工作，通过对林地保护利用情况、林地利用供需情况、区位林业与经济发展情况等分析研究，为编制规划提供依据。 5．1林地现状分析
根据当地自然与社会经济条件及林地资源构成、分布、人均占有量、保护条件等情况，分析以下内容：林地利用的程度与效果、林地利用结构情况以及林地利用率、单位产值、生产率情况等；林地利用变化趋势对当地社会经济环境的影响，具体是林地总面积、各地类面积、立地因子、利用效益、自然灾害变化趋势等情况对社会经济环境产生或将产生的影响；当地社会治安综合治理与林地保护措施等情况；林地保护利用存在的主要问题，具体为对林地利用结构、效益、林地质量、保护措施等情况中存在的问题进行分析并分别指出。 5．2林地供需分析
林地供需是一对矛盾，但又相互联系。林地供给是指在一定区域内可供利用于林业生产的各类林地数量；林地需求是人们必须利用林地才能进行各种林业生产和消费活动，以及其他生产和建设必须占用现有林地，以维持人们生存和发展对林地的需求。 5.3 区位林业与经济发展分析
人类生产和生活都依赖于土地，研究一个地区经济发展与林业生产关系，应按林地区位利用原理与林地配置原则，以及经济发展的客观规律，从当地整体区域出发，通盘考虑区域内林地动态利用和保护条件问题，科学确定区域内林地最佳利用途径和方式，合理配置林地资源，以求区域内林地利用的总体经济效益最高。 6目标
①保持林地总量目标。② 合理配置林业用地，优化林业内部用地结构要求的目标。③科学经营，提高林地生产率的目标。④控制征占用林地目标。⑤实现退耕还林目标。⑥ 自然保护区(点)发展目标。 7编制林地保护利用调整方案
根据国民经济社会发展需求、林地利用目标及专题研究结果，坚持在分类经营原则的基础上，参考森林分类经营规划成果，对社会主义市场经济条件下可能出现的林地利用不同方面，进行认真分析，编制林地保护利用调整方案，确定各林地地类面积的增减指标，编制林地保护利用规划表、林地保护利用面积平衡表。 8 林地保护利用分区
结合规划确定的基本方针，根据地域特征类似、林地利用主导方向一致和地理位置连接成片等区域划分的要求，因地制宜地进行林地保护利用分区，提出各区的林地利用方向、保护措施和应注意的问题。同时对规划期内各分区的重点林业建设项目布局进行分析和预测，确定主要发展方向。 8．1 分区原则
① 同一区域内自然及社会经济条件和林地区域条件相对一致性原则。②林地保护利用现状特点和存在问题相对一致性原则。③林地利用方向、途径和保护措施相对一致性原则。④森林“三大”效益综合最佳原则。⑤保持行政界线相对完整性原则。⑥ 保护管理措施与分区相配套原则。 8．2 分区依据
林地利用方式、立地条件、生产效益的区域差异性；林业规划成果，如林业发展规划、森林分类经营规划、林业基地规划和有关森林经营方案等；相关规划成果，如土地利用规划、
国土规划、生态环境建设规划等；有关分区所需的各种资料和图件。 9提出规划实施的措施 9．1 行政措施
① 明确林地保护利用规划是林业长远规划的重要内容，必须纳入当地林业行政主管部门乃至当地政府的议事日程。②把保护林地作为保护森林资源任期目标责任制的重要内容，纳入领导干部政绩考核中。③ 明确各级政府有关行政主管部门在林地保护利用中的职责。④对规划实施实行行政管理，纳入林政执法范畴。 9．2 经济措施
坚持征占用林地审核收费制度，凡占用林地搞生产建设改变林地用途，必须依法缴纳森林植被恢复费专款用于森林植被：加大对林地投入，改善林地保护利用条件，提高林地利用效益；建立林地保护和补偿专项资金，大力开发整理非林地，努力增加林地数量。 9．3 技术措施
运用现代科学技术与常规方法相结合，加强对林地保护利用的管理，应用信息系统的先进技术，推动林地数字化管理的进一步发展，如“3s”技术。并建立健全林地档案。 9．4 法制措施
规划一经批准实施，不得随意修改，违者必须承担相应的行政或法律责任；加强林地保护利用的宣传工作，提高广大公民保护意识；加强林地权属管理，充分发挥林权证在林地保护利用中的法律凭证作用；严厉打击非法侵占林地行为，为林地保护利用保驾护航。 10 结语
林地保护利用规划编制 十二五”期间林业发展的一项基础性工作，我们一定要全面贯彻落实科学发展观，坚持实事求是原则，认真开展调查研究和科学分析预测，使规划成为提升林地利用价值，保证森林面积及蓄积稳定增长的科学蓝图。