发布时间 : 星期日 文章难民保护面临的国际法问题及对策更新完毕开始阅读775f4c4469eae009581bec52
一个非政府组织“英国移民观察”经过调查发现，每年有5至6万人的政治庇护申请被英国政府拒绝，但被遣返的只有1.15万人。此外，每年还有2.5万名非法移民入境后没被发现，3.5万人逾期居留。英国在野的保守党多次批评政府“对于虚假和伪造身份的难民过于心慈手软”，认为这样做不仅造成了太多的社会问题，而且客观上鼓励了各国的难民冒着生命危险涌向英国。
2002年6月，欧盟在西班牙南部城市塞维利亚召开首脑会议，研究的首要议题是区域内的移民和难民问题。会上讨论了欧盟当前面临的非法移民的形势、落实坦佩雷会议目标的情况和今后共同的移民难民政策。对经过两天的激烈讨论，与会领导人最终克服了巨大分歧，就严厉打击非法移民和难民保护的有关问题上达成了一致意见。会议通过了三项具体措施：①严格法规，建立签证资料认证统一标准和系统，制定有关难民身份和避难申请统一标准时间表，拟在2003年6月前出台有关难民身份、家庭团聚和外籍长期居民身份等统一政策；②加强共同边界管理，建立边防联合行动和移民联络官员网络，加强信息沟通与边防人员交流培训；③通过经济援助等手段加强与一些发展中国家合作，堵住非法移民的“源头”和“中转站”。对英国等欧盟成员国提出的采取经济措施联合制裁持不合作态度的“非法移民来源国”及“过境第三国”的建议，欧盟领导人采取了一项折中方案，决定在今后明确合作态度的判断标准后再考虑实惩罚，包括中断经济援助等措施。 欧盟塞维利亚首脑会议通过的这些措施，为统一欧盟各国的移民和庇护政策奠定了基础，对今后协调一致打击非法移民和“假冒”难民具有积极的作用。一旦实施，在短时期内可能会遏制非法移民的势头。但欧盟采取统一政策措施之后，受影响最大的是人道主义移民，难民庇护渠道更为狭窄，真假难民会同时受到制约和限制。原先能起到释放移民压力 “安全阀”作用的人道主义移民通道被严格限制之后，被拒绝的寻求庇护者做出的选择则不可能受到控制。由于产生移民和难民的原因是多方面的，最根本的是当今世界发展两极分化严重，政治、经济发展不平衡造成的后果。如果不能够很好地解决发展中国家和贫困国家“发展经济、消除贫困”的问题，不努力铲除产生冲突的根源，就不能从根本上解除移民、难民问题的困扰。相反，严厉的“关门”措施将会事与愿违，助长非法偷渡，对扩大非法移民群体起到推波助澜的作用。
2.国家内部排外势力有所抬头，保持社会稳定的压力将会促使各国政府进一步紧缩庇护政策
出于国家经济发展的需要，多年来许多国家，特别是发达国家通过引进外来移民和安置寻求庇护者获得了大量的技术人才和廉价劳动力。社会人口结构中，外来人口已占据一定比重。美国2000年的人口普查表明，在美国生活的2.81亿人口中，有3100万人是在国外出生的，占人口数量的11%。2001财年又接收了90多万移民和10万多难民。欧盟各国境内移民总量（包括人道主义移民）已达相当的数量。据统计，截至2000年年底，欧洲接纳移民排在前三位的国家是德国、法国和英国，境内移民人数分别达到了730万、460.8万和287.5万，数量约占全欧外来移民总数的三分之二。德国、瑞士和奥地利本国人口与外来移民人口的比例均超过了10%。外来移民和难民的大量增加为各国经济的发展和繁荣做出了积极的贡献。与此同时，也带来了住房、就业压力增加、犯罪率上升和社会治安状况恶化等一系列社会问题。特别是文化、宗教背景和种族差异决定了这些人在短时间内无法融入当地主流社会，成为潜在的引发国家政治危机和社会动荡的爆发点。
“9·11事件”之后，世界各国政府都明显地看到了恐怖主义带来的危害，全世界范围内迅速形成了反恐统一战线，打击恐怖主义的行动和加强防范措施成为世界各国政府团结一致的行为。这些维护自身国家安全的“统一”行动虽然具体的指向目标是恐怖主义，但在全球范围内引起了一系列连锁反映。在许多国家，公众对自身安全和社会安全的关注程度空前提高，社会问题敏感度上升。据美国盖洛普公司与俄克拉荷马州立大学心理系2002年上半年对全国2519位成年人进行的民意调查结果显示，78%的美国人愿意为了获得安全感而放弃某种自由；近四成美国人非常担心或者担心自己及家人成为恐怖袭击的牺牲品；纽约人对未来遭受恐怖袭击的担心程度更高达53%。普通民众追求安全的心理在社会内部形成了一些指向性的目标，美国社会中的穆斯林由于“9·11”恐怖袭击分子身后的宗教色彩而处于一种十分尴尬的境地，美裔阿拉伯人和信奉伊斯兰教的穆斯林遭受歧视和打击的事件层出不穷，更多是遭受美国同胞怀疑的眼光，极右翼的排外势力又有了活动的市场。世界各国防范恐怖主义采取的一些甄别和驱逐措施也产生了一定的负面影响，加深了民众对难民的不信任和怀疑。联合国秘书长科菲·安南形容这种越来越严重的倾向是“最好的情况下把难民等同于经济移民，在最坏的情况下把他们等同于骗子、罪犯甚至恐怖分子”。
欧盟国家内部的移民、难民问题对社会稳定产生的影响则更为突出。受“9·11事件”的严重冲击和影响，欧盟经济一直不太景气，市场萎靡，平均失业率高达7.6%，欧元区失业率则在8.3%，普通百姓对外来定居者不满情绪日渐增长。欧盟的一项调查显示，欧洲人近年来对外来定居者越来越反感，持不欢迎态度的人1992年仅占欧盟国家总人数的15%，2000年已上升至38%。难民问题的影响甚至已逐步扩大到国家政治领域。在国家首脑、议会等政治选举中，欧盟国家的极右翼势力抓住普通民众寻求社会安全而产生的排外心理大做文章，把移民和庇护问题作为政治法码，提出反移民的政治口号，捞取选民的支持，政治上频频得手，在欧洲政坛引起轩然大波。法国极右势力领导人勒庞在2002年总统选举第一轮投票中一举获得16.86%的选票，击败在任总理、法国社会党候选人若斯潘进入第二轮选举。荷兰创建不足数月的极右组织——富图恩名单党第一次参加鹿特丹地方选举就夺得35%的选票，并成为荷兰第二大党。丹麦人民党在议会选举中用排外口号获得了12%的选票。欧盟国家极右势力的兴起向人们发出了警告信号，预示着社会内部因移民和难民问题出现了裂痕。“荷兰模式”曾被视为欧盟国家一个独具特色的安置难民、融合外来移民的样板，但定居者多年坚持自己的语言文化传统，使荷兰人传统的容忍文化已接近极限。极右思潮在荷兰的崛起反映了这样一个事实，“隔阂”随着社会形势的变化已经逐步“表面化”。
国家内部民众由于关注自身经济利益和安全引发的排外倾向对各国政府造成了很大的压力。事实上，在一些主要的难民庇护国，外来难民和申请庇护的人数与难民高峰时期相比已大大下降，接收安置难民并不十分困难，真正左右政府难民决策的正是难民带来的社会问题和影响，这也是难民问题棘手的重要原因。相信今后一段时间，各个国家将会在难民问题上继续紧缩庇护政策。
3、全球日益膨胀的难民群体对生态环境造成巨大压力，其产生的负面影响越来越为世人关注
2002年8月26日至9月4日，被称为“联合国地球峰会”的世界可持续发展大会在南非约翰内斯堡召开，会议集中审视了全球贫困、水资源管理、能源、健康和环境污染等问题。难民在寻求自身安全的过程中对环境产生的负面影响也受到大会的普遍关注。
根据统计，截至2002年1月1日，全球约有1205.11万难民和504.79万国内流离失所者，分布在世界115个国家，今后还有进一步增长的趋势。高峰期难民潮跨地区、跨国家的涌动和数字庞大、长期生活在难民营里的难民对环境的影响开始显现在人们面前。尤其是无序的难民群体，在艰难中求得生存，对环境的破坏显得尤为突出。
在非洲之角，难民潮对生态环境毁灭性的破坏则更为明显。中非小国卢旺达发生大规模难民潮至今已有8年之久，为数众多的难民至今仍生活在坦桑尼亚、扎伊尔等周边国家的难民营里。为了维持日常的生机，坦桑尼亚平原上的珍惜野生动物，包括大猩猩在内都成为偷猎和捕杀的对象；扎伊尔维尤加国家公园的数百平方英里原始森林遭到野蛮的滥砍滥伐，数以百万计的树木成为难民的棚屋建材和釜底之薪。难民营地周围的土地被大片开垦，植被完全被破坏。卢旺达政府几年前在面积2500平方公里的阿卡及拉国家公园划出一大部分安置归国难民，目前公园已面目全非，几乎被完全毁坏。
阿富汗难民危机留给人们的环境问题也显得相当严重。2001年12月22日，阿富汗临时政府在喀布尔成立，在此后的三个月内有100多万流亡在外的难民和至少16万国内流离失所者返回了家乡，开始重建家园。这给原本就非常脆弱的阿富汗生态环境带来了巨大的压力。据美国国际开发署的编写的一份报告，2002年6月，阿富汗全国的“粮食安全”水平已经从两年前的59%骤然跌至9%，水资源的类似衡量水平也从43%下降到了15%。难民高峰过后，大片被难民遗弃的营地需要进行清扫和环境恢复，仅在阿富汗就有200个营地需要清理。许多地方由于缺少资金而被迫放弃，成为不再适合人类生存的不毛之地。 难民群体对生态系统的破坏是一个渐进的过程，难民人数的持续上升和四处蔓延的难民营加快了这个过程。对环境问题的关注也在逐渐转变人们对难民的态度。受到环境破坏影响的庇护国至今只有少数愿意再接纳难民。难民对生态环境的影响引起了联合国难民署的高度重视。联合国难署高级专员吕贝尔斯强调：我们不能忽视难民危机对环境的影响，因为这有可能危及难民的基本权利和难民庇护制度。近年来，在联合国难民署开展的难民人道主义救助事务中，越来越多地不惜耗费有限的捐助款项实施环境项目。在肯尼亚的达达布难民营，联合国难民署出资80万美元沿续一项木柴计划，免费为每个难民家庭提供30%的烹饪需要，减少烧柴对环境的破坏和妇女外出受到性袭击的可能。在科索沃，联合国难民署为难民购买取暖木柴花费了数百万美元；在阿富汗，为帮助大规模重建，从南非和坦桑尼亚购买了大批木材；在非洲，联合国难民署已计划关闭30多个难民营，仅在非洲最大的国家苏丹，联合国难民署已拨款1000万美元用于难民营关闭后的环境处理工作。从当前的情况看,全球难民人数一直居高不下，国际社会应对大规模难民潮的机制并不完善，经费十分紧张，有限的救助资金仅能满足部分难民的衣食需求，大批难民长期生活在难民营中，对环境的破坏等负面影响还有继续扩大的趋势，难民保护也面临“可持续发展”的问题。难民与自然环境相互作用与影响，正在共同挑战人类的生存与安全，统筹兼顾解决难民及他们所依赖的环境问题不仅仅是人道主义救助工作者单方面的行为，也应该是全球性的行动。
4、美国奉行单边主义，强制推行“先发制人”国家安全战略，动乱和战争产生的难民将会继续增加
遭受“9·11”恐怖袭击事件之后，美国国家安全观念发生了重大改变。2002年9月2 日美国政府公布了新国家安全战略，对来自外界的威胁可以进行“先发制人”的军事打击。美国政府的这一战略，有可能对全球已经十分严重的难民问题产生推波助澜的作用。
难民是政治斗争的衍生物，动乱和战争形成的难民，一直排列难民产生原因的首位。从目前来看，美国新制定的“先发制人”国家安全战略，主要目的是为攻打伊拉克寻找政策和法律依据，争取国内民众、国会议员以及国际社会的支持，并对其它国家进行战略威慑。这一战略一旦付诸实施，将会对国际政治秩序产生极大的冲击。按照这项国家安全，美国对任何一个可以对美国构成威胁的国家都可以在不受到攻击的情况下，以反恐怖为由进行军事打击。这种从“单边主义”的立场出发，追求本国的绝对安全，以本国利益和安全为衡量尺度，不受制约的军事行动带来的直接后果和间接影响相当巨大。它完全抛弃了战后形成的联合国国际安全体制的制约，国家主权不再被尊重，发动军事攻击和战争的随意性和合理性被同时扩大了。追求本国安全的军事行动可能带来完全相反的效果，“先发制人”会招致全球范围内暴力活动更进一步扩大和升级，从而派生更多的冲突和局部战争的“热点”，加剧地区局势的不稳定，使这个世界更加动荡不安。尽管现代军事技术飞跃式向前发展，高技术的应用极大地提高了击中攻击目标的准确性，对平民的伤害日渐减少，但寻求安全的愿望仍然会让民众选择出逃躲避战火。从近几年的情况看，美国在一系列国际问题上单边主义的色彩越来越浓厚，在全球寻求和维护美国的利益、推行美国价值观的行动曾经加剧了科索沃、阿富汗两地的人道主义危机。在可预见的未来，已经出现了美国单边主义行为再次爆发局部战争导致难民潮的预兆。在中东地区，美国把下一个反恐怖主义目标定在了伊拉克，布什政府2002年9月向国会提交了攻打伊拉克的提案，并强烈要求联合国对伊实施强硬态度。美国总统布什在得克萨斯州休斯敦市举行的竞选筹资会上公开表示，如果联合国不采取强有力的行动解除伊拉克的武装，美国“将会率领一支联合部队”对伊拉克采取行动。纽约时报披露美军秘密进行了对伊动武电脑推演，位于美国本土佛罗里达州的美军中央总部已前移至伊拉克附近的卡塔尔多哈附近的乌代德美国空军基地。为了获得更广泛的支持，排队反战阻力，美国一反常态，12年来首次由美国国务院邀请非政府组织，向政府基金申请660万美元，资助5个美国为伊拉克和周边国家设立的人道主义援助项目的建设。国际舆论普遍认为这是美国政府在对伊拉克展开军事行动之前做出的政治和道义姿态。种种迹向表明，美国总统布什推翻萨达姆政权的决心已定，战争箭在弦上。如果美国不顾国际社会的反对，一意孤行，伊拉克难民危机将不可避免。 目前，新的大规模难民潮在伊拉克国内已开始孕育。在美国的支持下，伊拉克境内的库尔德人举行了自治会议，民族武装充实装备，平整道路，挖掘战壕，正在积极备战，少数平民开始离开可能成为战场的地域。周边国家已做好了接收难民的准备。伊朗政府重申，如果美国对伊拉克发动军事打击，伊朗将在两伊边境伊拉克一侧设立难民营收容难民，不会允许伊拉克难民进入伊朗境内。伊朗内政部负责难民事务的外侨及外国移民局局长侯赛尼2002年9月11日在德黑兰向媒体发表谈话说，伊朗有关部门已在与伊拉克接壤的西部和南部边境地区作好了收容5万名伊拉克难民的准备。另外，伊朗正在制定可以向15万至90万伊拉克难民提供帮助的难民收容计划。侯赛尼同时透露，联合国难民事务高级专员公署已经作好了向15万伊拉克难民提供食品和其他救援物资的准备。约旦已经采取措施加强本国边境安全，不会允许来自伊拉克或巴勒斯坦领土的任何难民涌入约旦境内，将根据情况考虑向难民提供人道主义援助。另一个伊拉克的邻国土耳其则紧张地注视着伊境内的库尔德人的动向，防止难民流入境内和由此产生的其它政治问题。
美国的“先发制人”战略还有可能在更大范围内影响地区大国和强国的行为。如果美国在伊拉克开“先发制人” 之先，拥有核武器的军事强国和综合国力强的地区大国将可能成为效法者，在处理国际事务中放弃国际法的约束，为维护自身的利益更多地扩大使用武力，从而形成新的、甚至更多的难民危机。在南亚次大陆，印度和巴基斯坦长期军事对立，宗教矛盾和克什米尔领土争端导致边境冲突不断发生。“9·11事件”之后，印度