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可持续发展条件下环境税费法律制度研究
摘要
随着环境问题的日益严重，世界各国纷纷采取措施来保护环境，手段也是多种多样，从西方一 些发达国家的实践经验来看，征收环境税是一种行之有效的举措。 其从四个方面表现出其积极作用：
从环境保护的方面看，环境税的主要目的是保护环境，环境税的实施促使技术革新并降低污染;从财政收入的方面看，环境税的实施可以有效减少税收扭曲同时也有助于调整现行的税收制度;从宏观经济的方面看，环境税的实施可以促使资源配置更加有效，产业结构更加优化，进而提高整个国民经济水平;从社会效益的方面来看，可以将实施环境税所得的收入用于设立环保性公益岗位，改善失业。可持续发展的关键在于正确认识自然资源的可持续性开发利用是经济社会可持续发展的基本条件，并以此为基础协调经济发展与自然环境之间的适度关系。本文试图用理论分析、实证分析、比较分析的方法，一方面探究可持续发展战略与环境税收法律制度之间的内在关系，并对二者进行充分分析的基础上，探讨我国环境税收法律制度在促进可持续发展上的优点与不足;另一方面对国内外环境税收法律制度进行比较与借鉴，最后提出以可持续发展理论为指导来构建与完善我国环境税收法律制度，其包括：改革现行的资源税；开征环境保护 税；完善相关税收优惠政策；健全与环境税收法律制度相关的配套措施等具体措施，以此促进我国经济、社会和生态的全面、持续发展。 目 录
第一章 引言................................... 1
1.1 环境资源的可持续性是可持续发展的关键因素...... 1 1.2 环境税收法律制度对可持续发展的影响............ 2 第二章环境税收概述............................ 4 2.1 环境税收的概念 ............................... 4 2.2 环境税收的发展与分类.......................... 5 2.3 环境税收的特征 ............................... 6 2.4 环境税收实施的必要性.......................... 7 第三章我国环境税收法律制度现状................ 9
3.1 我国现行的环境税费法律制度及其面临的问题...... 9 3.2 我国现行资源税费法律制度及其问题.............. 12 第四章完善我国环境税收体系的理论依据......... 14 4.1 可持续发展理论 ............................... 14 4.2 经济学理论来源 ............................... 14 4.3 权利义务理论................................. 15
第五章 OECD 国家环境税制的实践经验............ 16 5.1 污染税........................................ 16 5.2 产品税........................................ 17
5.3 相关税收激励措施 .............................. 17IV 5.4 OECD 国家环境税制的实施效果.................... 17 5.5 对我国的借鉴和启示 ............................ 18
第六章完善我国环境税收法律制度的基本构想......20 6.1 建立我国环境税制的基本原则..................... 20 6.2 建立狭义环境税收法律制度的具体构想............. 23 6.3 完善资源税收法律制度的具体设想................. 25 6.4 完善消费环节环境税收法律制度.................. 26 6.5 适时开征碳税.................................. 26 第一章 引言
随着人类社会和经济的发展，人口急剧增长，生产力迅速地提高，人类社会活动的广度和深度
不断增加，人们向自然索取资源的能力和干预自然环境的能力也越来越大，资源消耗和废弃物排放量快速增加，致使环境问题日渐严重。环境问题实质上就是经济问题，解决环境问题，实现可持续发展战略就必须利用重要的经济手段---环境税收制度。庇古税理论指出，导致市场配置资源失效的原因是经济当事人的私人成本与社会成本不相一致，从而私人的最优导致社会的非最优。因此，纠正外部性的方案是政府通过征税或者补贴来矫正经济当事人的私人成本。只要政府采取措施使得私人成本和私人利益与相应的社会成本和社会利益相等，则资源配置就可以达到帕累托最优状态。最终必然抑制或减少污染量，实现资源优化配置。在市场体系中，价格是引导经济活动的“无形之手”，而税收是影响价格的有效方式，通过税收，可以“矫正”市场价格，影响和控制污染行为。环境税是环境保护的一项重要制度，对防治环境污染、改善环境质量和综合利用资源、能源，促进经济的可持续发展起到十分重要的作用。环境税通过税收这一经济杠杆，鼓励排污者减少污染物的排放，促进污染治理，提高资源利用效率，保护和改善 环境。本文结合可持续发展的提出与发展，试在可持续发展条件下，对我国环境税进行一些探讨，提出了自己的几点建议及构建设想。
1.1 环境资源的持续性是可持续发展的关键因素
资源是人类社会生存和发展的必要物质基础，人类利用资源的每一次进步，都推动着经济社会 的巨大变革。资源对经济发展有很强的约束作用，资源的承载能力制约着经济增长的速度、结构和方式。20 世纪的 100 年里，占世界人口 15%的发达国家先后完成了工业化，与之相伴随的也消耗了大量的自然资源尤其是能源和矿产资源。经济的高速发展使环境付出了遭受污染的代价，反过来也必然制约着经济的发展。所以资源的可持续利用必然为经济的可持续发展注入源动力，而经济的可持续发展必须依靠资源的可持续发展。人类之间能否相处融洽，虽然受宗教、文化、政治等非经济因素的影响，但更多的是取决于经济发展不平衡及社会财富分配不公平等经济因素，而且宗教、文化、政治等非经济因素，在很大程度上也受经济发展水平的影响。因此可持续发展涉及到经济、社会、人口、资源、环境等多个方面，但其关键在于经济发展与自然环境之间关系的协调，即可持续发展的核心是经济的可续发展。可见，经济可持续发展的关键就在于解决经济与资源、环境之间的矛盾。自建国以来，中国政府一直十分重视资源开发，特别是改革开放 30 年以来，我国资源开发利用水平有了长足进步。就能源开发利用看，我们成功实现了以能源翻一番保经济增长翻两番的目标，为解决占全球近 1/5 人口的温饱问题作出了重要贡献。2004 年，一次性能源产量达 18.46 亿吨标准煤，约占全球能源产量的 11%。其中，煤炭产量居世界第一，电力装机容量居世界第二，原油产量居世界第五。在电力管网建设方面，全国形成了六大区域电网为主、比较完备的 500 千伏和 330 千伏的主网架；初步形成了“北油南运”、\西油东送”的区域性管网；建成了贯穿东西的“西气东输”大干线。同时能源利用效率不断提高，能源结构得到进一步优化。农村能源综合效率从上世纪70 年代末的 10%提高到现在的 20%。中国一次能源中的煤炭消费比重由 1950 年的 90%下降 2004 年67.7%；原油、天然气、水电的比重分别提升到 2004 年的 22.7%、2.6%和 7.0%。新能源和可再生能源在一次性能源中的比例逐步加大。但与此同时，我们也清醒地认识到，我国资源占有总量虽然较大，但人均占有量少。中国人均能源资源可采储量远低于世界的平均水平，石油、天然气人均可采储量分别只有世界平均水平的11.1%和 4.3%。耕地、淡水和森林等资源的人均占有量分别只有世界平均水平的 1/3、1/4 和 1/5。资源利用效率还比较低，节能降耗任务较重。随着经济社会的发展，中国对资源的需求持续较快增长，资源对经济发展的瓶颈约束日显突出。而且，人类在一定的经济技术条件和时间空间内，拥有的或可获得的资源量是有限的，这就要求我们，在开发利用资源的同时，实施可持续发展战略。资源的可持续利用，是实现可持续发展的关键因素。因此，对资源的有效利用，就成为可持续发展的一个基本要求。它要求在生产和经济活动中对非再生资源的开发和使用要有节制，对可再生资源的开发速度也应保持在它的再生速率的限度以内。
1.2 环境税收法律制度对可持续发展的影响
近年来我国经济发展迅速，增长速度居世界前列，但因我国长期以来的经济高速增长是通过以 大量消耗资源、严重污染环境为特征的粗放型经济发展模式来实现的，由此也造成一系列严重
的环境问题，如森林锐减、河水污染、沙漠化严重、温室效应加大等。据统计，环境污染与生态破坏造成每年 2000 亿元人民币的损失。我国每年因大气层污染造成的经济损失约为 68 亿元，水污染损失约为 377 亿元，固体废弃物污染损失约为 79 亿元，农药污染损失约为 147 亿元，自然资源破坏损失约为 212 亿元。我国面临经济发展和环境保护的双重压力，严重的环境污染不仅制约着经济的发展，而且危害着人民的身体健康。严峻的环境问题说明人与自然之间存在着激烈的矛盾冲突，这是人类自身不适当的活动造成的。要想解决这个矛盾，必须改变人对自然的态度，必须着眼于人与自然的和谐，提高人类的环境意识，重塑环境伦理，坚持可持续的发展。环境税收促进可持续发展，环境税收与可持续发展存在着相互促进的关系。这种互动是由于环境税收与可持续发展存在着内在的联系：一方面，可持续发展对环境税收具有导向作用；另一方面，环境税收促进相关的主体走向可持续发展。可持续发展使环境税收的产生成为可能，环境税收的设计又依据可持续发展理论，环境税收寻求增长方式的可持续，完善国家立法体系的可持续。环境税收促进可持续发展走向现实，使社会生产节能化、市场经济生态化、企业技术绿色化。税收借助于价格、利润等传导机制，通过对当事人的经济刺激把外部效应环境成本内部化，诱导市场主体在发展经济的同时，主动加强预防和污染治理方面的研究和技术创新，减少对资源和生态环境的破坏，促进产品结构的升级优化，增进资源配置效率，使整体效益（经济效益、环境效益、社会效益）达到最优。税收法律制度对自然资源而言，其在利用市场本身所具有的有效配置资源效能的基础上，还可以很好的利用其本身具有的无偿性、强制性、固定性等优势，结合可持续发展要求，针对不同的环节和产品，选择合适恰当的路径，实施征税、免税、退(抵)税，调节资源的种类，形成以可再生资源为主的新的经济增长模式。
①李盛霖：《立足国内 节约优先 促进中国资源可持续发展》，《价格理论与实践》，2005 年第 9 期 ②李盛霖：《立足国内 节约优先 促进中国资源可持续发展》，《今日中国论坛》，2005 年第 10 期 ③阿达莱提：《建立环境税收制度 走可持续发展之路》，《新疆财经大学学报》，2008 年第 4 期
其实质是建立一种经济利益刺激机制，通过发挥税收的行为激励职能，将企业环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场来分配资源，最终实现控制环境污染和改善环境质量的目的。环境保护与生态平衡已提上我国各级政府的议事日程，如何运用经济手段特别是税收手段来实现可持续发展战略具有长期的重要意义。建立与完善我国环境税制是实施社会经济可持续发展战略的必要措施，是社会主义市场经济的客观要求，是为企业创造公平竞争环境的重要保证。
宋媛光：《促进可持续发展的资源税收法律制度研究》，东北农林大学硕士论文
第二章 环境税概述 20 世纪 60 年代以来，随着人类社会的快速工业化，许多国家发生了一系列重大环境污染事件。 人类面临着日益严重的、累积性的环境污染问题，发展甚至生存都受到了严重威胁。因此加强环境保护，控制污染和环境退化，已成为世界经济和人类自身可持续发展的核心问题。1972 年，联合国环境规划署在斯德哥尔摩召开了人类环境会议，首次提出了发展与环境问题，并通过了《人类环境宣言》。1987 年，世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》的报告，使主要关注环境保护问题的可持续发展理论得到广泛认同。 2.1 环境税收的概念
目前，我国学界对环境税的定义并没有统一的观点。有些学者持广义环境税的观点，把资源税 也归入环境税的范畴。 而另一些学者认为环境税应当只是与治理环境污染有关的税收。虽然在实践中，有与资源利用相关的税种，但在税收理论中还从未出现过专门的环境税收概念，而且时至今日在国际上也未有一个统一、被公认的定义。虽然一般会将特定的生态或环境问题中使用的税收或对生态或环境保护有积极作用的税收都定义为“绿色”或“生态”、“环境”税收，但是在不同国家、地区和不同语言中对与环境相关的税收却有着不同的称法和含义(包括环境征收、收费，污染税或费，环境税等)。 2.1．1 广义环境税
环境税，通常也被称为“生态税”或者是“绿税”。1993 年，联合国在一份关于税收与环境的报告中指出环境税可以分为两类：第一类是出于为了实现特定的环境保护目的而征收的税收，如排
污税；第二类是并非专门以环境保护为目的而设立，但是对环境保护有影响并且之后以环境保护的立场进行了修改或者是减免的税收，如能源税等。该定义明确指出无论该税种最初的制定目的是什么，只要其具备保护环境的功能和作用，那么它都可以被认为是环境税。我国许多学者也对环境税进行了不同的定义。李慧玲认为环境税“是指向一切开发、利用环境资源(仅指耗竭性资源)或向环境排放污染物的单位和个人对其环境资源的开发、利用程度(量)或其污染行为所征收的税。它是税收体系中与资源利用和污染防治有关的各种税种和税目的总称”。吕忠梅认为 “建立在可持续发展理论基础上的环境税，应是一种广义的环境税。既可以增加政府的财政收入，能为社会公共事业(包括环境资源的保护、污染的治理及其他一些社会公共事业)提供足够的资金，满足社会公共需求;又可以真实地反映社会边际成本，将环境污染、生态破坏行为造 成的外部成本内部化:同时还可以均等社会收入，为社会的健康稳定、持续发展创造条件的各项环境相关税制度的总称”。
①迟海昇：《我国环境税制的完善》，东北林业大学硕士论文 ②张坤明:《可持续发展:从概念到行动》，《世界环境》，l996 年第 1 期。 ③李慧玲:《我国环境税收体系的重构》，《法商研究》2003 年第 2 期，第 49 页。 ④吕忠梅:《超越与保守:可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社 2003 年版，第 307 页。
笔者认为，环境税收应是涉及环境保护与资源的保护和开发利用的各种税收的总称，包括一切 对环境保护与资源保护和合理开发利用有积极作用的税种和税收条款。它并非简单意义上的单个税目，而是由多个税种和多项税收措施组成的科学、完整的税收法律体系，应是与所得税、流转税等并列的一个新的大税种。 2.1.2 狭义环境税
狭义的环境税，应是环境污染税，即国家为了限制环境污染，而对引起环境污染的主体征收的 税种。具体来讲其应是对一切开发、利用环境资源（包括自然环境、环境容量）的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收的一种税收。 2.1.3 资源税
资源税是对在我国境内开采应税矿产品和生产盐的单位和个人，就其应税数量征收的一种税。 在中华人民共和国境内，开采《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税义务人，应缴纳资源税。资源税于 1984 年起在全国开征，近十年来，为我国运用税收杠杆促进资源合理开发，调节资源级差收入起到了积极作用。但是，随着我国经济的不断发展，原资源税中的某些内容、某些规定已不适应我国经济发展的需要。因此，国务院于 1993 年 12 月 25 日颁布了新的《中华人民共和国资源税暂行条例》，随后又颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》。新的资源税条例和细则均于 1994 年 1 月 1 日起施行。
2.2 环境税收的发展与分类 2.2.1 环境税发展
环境税作为国家宏观调控的一种重要手段，其经济思想起源于庇古税。从国外环境税的具体实 施情况来看，大体经历了三个阶段： 第一阶段，20 世纪 70 年代到 80 年代初。这个时期环境税主要表现为补偿成本而进行的收费。其产生主要是基于“污染者负担”的原则，要求排污者承担监控排污行为的成本，种类主要包括用户费、特定用途收费等，对其还不能称之为环境税，只能说是环境收费或者说是环境税的雏形。
第二阶段，20 世纪 80 年代至 90 年代中期。这个时期的环境税种类开始增多，出现了如排污税、产品税、能源税、二氧化碳税和二氧化硫税等税种，功能上开始考虑环境引导性。
第三阶段，世纪 90 年代中期至今。这个时期是环境税迅速发展的时期，为了实施可持续发展 战略，各国纷纷推行利于环保的财政、税收政策，许多国家还进行了环境税制的综合性改革。 总体来说，世界各国开征环境税愈加普遍，环境税费一体化进程也在不断加快，但由于各国国 情、社会经济发展水平、面临的环境问题不同，环境保护政策以及反映环境管理思路的具体税费结构存在很大差别，具体开征的税种和征收办法也是多种多样。 2.2.2 分类依据不同的划分标准，我们可以将环境税做不同的分类。