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建立各类事业单位统一登记管理制度的调研思考
党的十八届三中全会《决定》提出：“建立各类事业单位统一登记管理制度。”仍然是“事业单位”这个词语，但内涵和外延已远远超越了《事业单位登记管理暂行条例》“指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”的定义。《决定》无疑很好地规划了事业单位长远发展和管理的愿景，因此必须对其概念进行创新，它显然不仅仅指“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”即公办的，还有社会力量利用非国有资产举办即民办的，但“为了社会公益目的”、“从事社会公益活动”仍是其要义。正因如此，“建立各类事业单位统一登记管理制度”才成为必须加以认真调研思考的课题任务。
一、莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状
以《决定》中“事业单位”的概念创新为出发点进行调查研究，莱芜市各类事业单位登记管理的基本现状是“双轨登记”：公办事业单位，根据《事业单位登记管理暂行条例》经机构编制部门办理事业单位法人登记；民办事业单位即民办公益服务机构，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》经民政部门办理民办非企业单位登记。
（一）事业单位法人登记情况。截至目前，我市已登记事业单位法人396个，按事业单位的职能任务划分，主要承担行政管理、执法监督等职能的占20%以上，主要提供公益服务的占70%以上，主要从事生产经营活动的不到5%；按行业类别划分，教育类126个、卫生类44个、司法科技类20个、人力资源社会保障类28个、文化广电新闻体育类26个、国土建设环保类45个、农林水类43个、工商财政经济类42个、后勤服务类11个、其他11个。这些单位均为纳入机构编制管理的事业单位，其机构编制、财政供养人员受到严格管控。
（二）民办非企业单位登记情况。经调查摸底，我市经民政部门登记的民办非企业公益服务单位781个，其中从事教育培训的405个、从事卫生服务的232个、从事技术研究开发的55个、从事文化艺术服务的49个、从事体育运动服务的18个、从事养老婚介类服务的17个、其他5个。从整体发展情况看，这些单位法人自主权明确，危机感、责任感比较强，内部管理机制比较灵活，经济效益大多比较好。
从登记情况看，民办公益服务机构已明显超过公办事业单位数量，这至少说明两点：一是公办事业单位已远远不能满足社会对公益服务的需求，而这必然为民办公益服务机构提供充足的发展空间；二是民办公益服务机构已成为全社会公益服务的重要提供力量。
二、双轨登记管理体制下的问题思考
双轨登记管理体制的根源，在于过度关注“出身”，忽视了提供公益服务这一最重要的目标，在“全面深化改革”，“加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化”的政策背景下，有关问题更加不能忽视。
（一）公办事业单位登记动力不足。其表现之一是不愿意登记。许多事业单位是登记管理部门为了登记率争取他们登记的，没有主动性，有些材料也不规范不完整。表现之二是登记后对变更登记、年度报告等消极以对。许多单位经多次催促方才办理，或者真正用到法人证书时才办理。其症结在于政事严重不分。虽然目前进入全面深化改革阶段，但很多主管部门与其事业单位仍是密不可分的利益共同体，一边是“那是我的权财物”，另一边是“背靠大树好乘凉”。还有大量“承担行政职能的事业单位”，从职责上
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就是机关的组成部分且人员很少，没有进行登记的内部动力，也不宜进行法人登记，必须利用深化改革的机遇彻底消灭这种单位，但从目前事业单位分类改革的政策限制来说，这些单位大部分仍将长期存在于事业单位行列。
（二）事业单位法人证书作用未能充分发挥。在调研时，超过70%的受访事业单位法人认为“《事业单位法人证书》没有用处或用处不大”。或许这是我市作为基层的特例，但从超越基层的角度来思考，这个问题从根源上仍具有普遍性。一方面，在制度上，《条例》实施细则规定事业单位进行12种活动时，“应当向有关部门出示《事业单位法人证书》”，既然不是“必须”，说明不提供也无所谓，在现有体制和习惯下，只能依靠事业单位的自觉性，对证书使用的实际约束力基本为“0”；同时，配套法规极不完善，不提供、不查验证书，事业单位、有关部门要承担怎样的后果、接受什么样的处罚，至今没有任何具有约束力的规定，缺乏法人证书使用查验的规范性法制环境；事业单位监督管理联席会议制度的建立，也仅仅是找到了方向，措施明显疲软，没有强制效力。而另一方面，法人登记对事业单位有什么具体益处？大家都能知道“赋予了事业单位法人自主权，单位利益可以受到保护”这些概念性的说法，但行政管理服务证书查验少、进入市场机会少，逾60%的受访事业单位法人反映，实际工作过程中“感觉不到有何益处或感觉不明显不经常”。没有作用就没有使用，没有使用就没有登记，法人证书“是事业单位法人资格的唯一合法凭证”、“是事业单位进入市场的通行证”就都会变成“浮云”。
（三）民办和公办两种单位待遇不同。调研中，民办公益服务机构普遍反映它们没有享受到同等的“国民待遇”，60%的受访机构希望登记为事业单位法人，其目的主要是：①取得与公办事业单位的同等地位，以政府举办的事业单位名义开展活动，提高自身的公信力；②获得财政拨款支持；③享受与公办事业单位相同的土地使用、收费、税收、社保、人才引进、职称评定、课题申报等政策；④有的甚至想直接转正为公办事业单位，纳入机构编制管理范围，获得“铁饭碗”，其中，租赁已被撤销的市审计干校原址办学的科技成人中专，还为此多次上访。但政策待遇不同的根源不在登记，而在“出身”，如果不打破附着在“出身”上的政策和利益，只执着于登记的形式，促进公益事业发展就是无法兑现的诺言。少数几个民办公益服务机构的想法比较有道理：登记为何种法人并不重要，关键是与同类公办机构获得同等待遇，并且不能因为登记为事业单位法人，而给民办公益服务机构增加新的不必要的干扰或制约等等。
（四）民办公益服务机构本身问题多。从调研情况看，主要存在以下问题：一是普遍规模小、资金少，大多以“个体户”的形式存在，竞争力不强，抗风险能力较差，公信力低，社会认可度不高；二是绝大多数单位的主要目的是获得经济效益，逐利倾向较重，公益服务仅是其取得经济效益的途径，服务意识比较淡薄；三是办公和业务用房比较紧张，设施设备大多只能满足基本需求，有的已经难以容纳和适应基本需求，发展“空间”有限；四是内部管理参差不齐，由有关社会组织、企业等举办的公益服务机构，内部管理相对规范，而由个人出资举办的往往缺乏必要的内部规章制度，管理比较随意，特别是财务管理方面；五是难以招到高素质的人才，工作人员整体素质不高，同时人员稳定性较差，一旦有更好的单位，有些人特别是业务骨干就会选择离开,其中一个单位一年内就走了5人；六是工作人员工资收入差距较大，相对于同类公办机构待遇较低且缺乏有效的增长机制，社会保险都是按照企业渠道缴纳，有的甚至没有缴纳，职工的安全感较差。七是业务主管部门和民政部门对其管理主要是设立审批、登记许可，后续监管配套政策、具体措施非常匮乏。这一定程度导致民办机构对社会公益服务无法形成高品质的补充。
（五）事业单位法人登记监管力量薄弱。在严格控制机构编制和财政供养人员的大政策下，似乎不应该提这个问题。但在事业单位登记监管任务日益繁重的现实面前，这
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不能不说是登记监管工作的困境所在。基层的现实是，登记监管仍然是机构编制工作整体中的边缘化工作，它远不如设个机构、增个职数等更受社会、部门单位、个人重视。从性质上来说，一个是给人做好事的，一个是约束人的，登记监管是“理直”但不“气壮”；从制度上来说，相关法制建设薄弱，现有监管措施操作性差，缺乏权威性和威慑力；从队伍上来说，登记监管工作人员偏少，有的地方甚至不足2人，而这2人还兼职其他工作，连登记执法至少3人的底线也达不到，面对法人登记、年度报告、绩效考核、法人治理、实地核查、监督检查、信息公开、系统管理维护、档案管理等大量细致工作明显力不从心。如果将民办公益服务机构统一纳入登记范围，就更需要赶快“强心健体壮力”，加强法制、制度建设和队伍建设。
三、民办公益服务机构登记为事业单位法人的利弊分析 （一）从好的一面来说，有“六个有利于”。一是有利于变“多头管理”为“一头管理”，建立统一的登记管理体系和标准，加强对民办公益服务机构的监管，促进其淡化逐利心态，沿着公益服务目标规范发展。二是有利于提升民办公益服务机构的社会地位，优化政策环境，建立各类事业单位公平发展的平台。三是有利于引进市场机制和竞争因素，形成鲶鱼效应，激发公办公益服务机构的活力和潜力。四是有利于政府公共政策、社会公共资源的优化配臵和产出效益的提升，减少消耗浪费。五是有利于吸引社会资金投入教育、卫生等社会事业，推进投资主体多元化，弥补政府服务不足问题，为人民群众提供更加丰富多样、更加优质高效的公益服务和公共产品。六是有利于推进政事分开、管办分离，实现政府职能转变，由公益服务的提供者转变为公益服务的监督者、补充者。但必须认识到，不是统一登记为事业单位法人，上述“六个有利于”就自然而然产生了，最重要最根本的还是解除“出身”限制，根据公共服务的性质功能确定并让其享受公平的政策待遇。
（二）从不利的一面来说，有“五种可能”。一是可能会给民办公益服务机构造成错觉，以为自己被列入事业机构编制管理，他们会以此为理由要求单位、人员享受与机构编制管理范围内公办事业单位完全一致的待遇，比如按事业单位套改工资、享受退休待遇等等，会对地区财政、经济政策造成一定压力，或带来新的社会问题。二是可能会给社会形成它们就是政府机构的印象，一旦它们出现问题，政府形象不可避免受到负面影响，甚至直接将矛头对准政府。三是当相关政策利好、利益显现时，逐利性的社会资本涌入有关公共服务领域，可能影响民办公益服务机构本就不高的诚信度和公信力。四是按照谁登记谁监管的原则，在没有机构编制、人事管理等制约手段的前提下，当民办公益服务机构出现经济纠纷、劳动合同纠纷、人员伤亡等问题突然消失或拒绝配合时，事业单位监督管理机关可能面临巨大的责任压力和尴尬的执法境地，甚至成为法庭上的被告，民政部门进行民办非企业登记中已出现类似问题。五是可能让事业单位监督管理变得更加复杂和不规范。与公办事业单位由各级党委政府和机构编制部门审批，职责、机构、编制、人员等有严格管理规定等相比，民办公益服务机构审批条件、程序、内容不一定规范，而且登记为事业单位法人，获得相关政策和资金支持后，能否及时进行变更登记、年度报告公开、自觉接受监管存在疑问，而目前又缺乏强有力的监管、处罚的法规性依据，现有处罚措施对公办事业单位已是常常无法落实，对缺乏抓手的民办机构更会形同虚设。
四、建立各类事业单位统一登记管理制度的建议
（一）重新明确事业单位定义。一要注意从《民法通则》“企业、机关、事业单位、社会团体”四大法人组织的角度思考事业单位的涵义，研究到底能不能覆盖其他三类法人之外的所有机构。二要注意举办主体的多元化、投资来源的广泛性，这种多元化和广泛性在深化改革的当下，也应该将公民个人及其投资纳入其中。三要注意准确把握公益
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服务性质，研究逐利性与公益性之间的关系和合理维度。四要准确把握事业单位与社会组织的关系，深刻理解《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”、“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”的内涵，及其对定义事业单位、确定登记条件和程序的影响。
（二）改革事业单位生养模式。一是改“生”，即创新机构设立方式。公办事业单位一般是党委政府、机构编制部门设立的，“天生富贵”；民办公益服务机构是社会力量自己设立，申办有关证照方可运营。一个是政府主体，一个是市场主体，“生而不同”。能否借鉴国企、民企的“出生方式”统一实行登记设立？不再实行机构编制审批制度，取消事业单位的行政级别，通过法人登记实现机构的设立，登记发证之日，即为该事业单位设立之日，法人证书成为其唯一的“出生证明”。二是改“养”，即从根本上改变公益服务支持监管模式。一方面，进一步转变政府职能，对公民需要付费才能享受的公益服务，变投入到公益服务机构为直接投入到公民个人，由公民个人购买服务，从而实现对公益服务机构的扶助，例如适龄儿童上学，持政府发放的教育证，自由选择学校上学，学校持收到的教育证到财政部门领取相关规定资金，享受相关扶助政策，既减少浪费，又能激发学校提高办学质量,在实现优胜劣汰基础上整合优化相关教育资源。另一方面，要对事业单位业务活动、服务标准、财务管理、内部分配等形成统一有效的制度约束，确保公益服务的正确方向，避免其公益服务“变味变质”。
（三）研究确定谁负责统一登记。首先要确定的是，将现有事业单位法人、民办非企业法人登记两块职责及其机构编制、人员进行整合，形成统一的登记组织实施机构。其次，要考虑是整合划归机构编制部门统一管理，还是整合划归民政部门统一管理。由机构编制部门统一管理更易强化各类事业单位的公共性、服务型，但会造成民办公益机构及社会上的误解，以为自己“上位”了，以为政府“更加庞大”了。由民政部门负责，可能让公办事业单位感觉地位和发展受影响，会遭遇反弹或产生不稳定因素。总体来说，由机构编制部门统一管理更有利一些，也更符合优化民办公益服务机构的发展环境，提高发展水平的初衷，上述问题可以通过改革相关管理支持方式加以解决。
（四）健全事业法人登记制度。在登记内容上，一是将举办单位改为举办主体，以便涵盖“个人”举办情况；二是取消经费来源这一很容易让人想起“全额、差额”等典型公办事业单位区分色彩的事项。在登记条件上，一是适应登记设立的创新，取消“经审批机关批准设立”的规定，不再提供“审批机关批准设立的文件”；二是根据取消事业单位行政级别的改革方向，删除提供“拟任法定代表人现任该单位行政职务的任职文件”的要求；三是取消“出示资质认可或执业许可证明”的要求，让事业单位取得法人资格即“照”后再去依法办“证”，因为《事业单位法人证书》是事业单位法律主体资格的唯一证明，也是其办理所有证、事的依据。四是实行最低登记资金限制制度，由举办主体签字确认并明确相关法律责任。在登记程序上，从办理数字证书，到网上填表并扫描提交电子资料，到提供纸质材料现场复核，到核发证书，到信息公开及备案，到发布公告，到纸质归档和手工录入系统归档……过程非常繁琐，不仅让监督管理机构疲惫不堪，也会吓坏民办事业单位的。建议取消纸质材料提供，完全电子政务化；取消信息公开备案和公告，完善登记监管系统设臵，发证后，由系统直接向社会公开、公告，并自动形成电子档案。
（五）强化法人登记后续监管。强化监管的前提是明确责任。无论叫登记管理局还是叫监督管理局，我们都无法包揽监管的全部责任，应该充分发挥各有关业务主管部门和职能部门的作用，我们的登记监管更应该是“身份证”式的管理，重在监控其登记内容是否有变化。想把所有的责任都揽过来，结果会使我们有无法承受之重。要建立审计
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监督、信用评价、公益服务评价、法定代表人责任追究等制度，促进事业单位规范运行。要以信息公开为前提，健全社会监督机制，建立群众举报保密保护和奖惩制度，让整个社会和民众都参与监督，这是监管最省力最有效的办法。要加大惩处力度，必须让违法犯错的事业单位感到“真疼”，使其“绝不敢再犯”，并形成示范威慑效应。
（六）完善相关法律法规。废止《民办非企业登记管理条例》，修订完善《事业单位登记管理暂行条例》，进一步明确事业单位法人登记的范围、条件、程序、监督管理办法等等。将联席会议制度确定的证书查验情形，写入各有关行业领域的法律法规，实现依法查验、依法办事。建立违反登记管理规定的处罚制度措施，并写入《行政处罚法》等相关法律法规，以法治性、强制性手段提高处罚措施的效力，维护法人登记的严肃性，避免不服从或无视登记监管问题的出现。
其实，公益服务完全可以企业化、交易化，“加大政府购买公共服务力度”，已经为此开启了窗口。事业单位想获得利益、想把自己的服务卖出去，其首要思考的必然是提高自己公共产品和公共服务的质量。关键是创造公平的环境，别让公办事业单位躺在财政等优惠政策上睡大觉，甚至败家浪费，就能轻轻松松把辛辛苦苦干事的民办机构在市场竞争中打败。统一登记能否解决这一问题？民政部年初下发《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》，探索将公办养老机构改为民办或企业，或许具有启示意义。
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