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关于妥善解决涉法上访问题的调查
孙华 杨永浩
当前，日益增多的群众来访、越级上访、群体性上访已成为诸多社会问题中最为引入关注的焦点问题之一。
北京市检察机关提供的情况显示，大部分越级上访、群体上访，都与最初的接访机关接待解决问题的态度、做出的处理决定、答复问题的方法等有关。如何使问题解决在基层的首次受理、处理环节，成为基层检察机关控告申诉接待部门需要重点解决的问题。
一、变“上访”为“下访”
石景山区人民检察院根据多年的工作经验，总结出一套“两见面、四主动”的工作方法，即：在案件受理、终结阶段必须与申诉人见面，主动告知，主动征求意见，主动纠正工作失误，主动进行答复；积极变“上访”为“下访”，将问题解决在萌芽状态。该院控告申诉处接待室也因此连续两次被最高人民检察院评为“全国检察机关文明接待室”。
该院曾经受理了一起刑事申诉案件，申诉人的儿子在一起故意伤害致死案件中受伤死亡，法院对凶手依法做出死刑缓期二年执行的判决。然而申诉人认为应当“杀人偿命”，对判决甚为不满，扬言如果不判处凶手死刑，就要到北京上访，做出极端行动。
石景山检察院受理申诉后，对案件进行了认真调查，认为法院做出的判决是符合法律规定的。但是，考虑到申诉人家住江西农村，文化水平不高，情绪又十分激动，如果仅仅用信件的形式寄发答复意见，势必会引发进京上访或者缠访。于是该院的检察官决定由承办人亲赴江西，到申诉人家里进行“下访”。
检察官的到来，令申诉人十分惊讶和感动，情绪也因此缓和。检察官详细地为之讲解了“故意伤害致死”与“故意杀人”的区别，拿着法条耐心地逐条对申诉人进行解释，使申诉人放弃了上访的想法，服气地接受了检察机关的答复。
石景山检察院目前受理的涉法上访案件中，上访者主要有以下特点：一是年龄比较大，且大多为退休在家人员或无业失业人员。他们的时间较为充裕，业余生活较为单一，对自身案件的关注度也往往大于其他人员。二是学历偏低，法律知识欠缺。对法律及相关法规的理解较为片面，往往针对自己的案件挑选一些相关法条研读，断章取义，甚至找出一些已经不适用的旧法。三是普遍性格固执，胜诉心情迫切，情绪容易激动。频繁到检察机关询问案件审查的情况，每次谈到案件时情绪都较为激动，并声称如果检察院不能抗诉，就要越级上访或采取其他过激行为。四是缠诉人往往不能从法律角度理解自己败诉的原因，把败诉的理由想当然地归结为法院系统乃至司法系统腐败，检察机关不予抗诉是官官相护，对司法部门有一定的抵触心理。
我们认为，妥善解决涉法上访问题，应当注意以下四个问题：
1．变被动接访为主动下访。经常主动与当事人联系、沟通，及时把案件的办理情况通知当事人，使申诉人感到受重视，感到自己并不是人微言轻，从而消除抵触心理，心平气和地接受检察机关的答复。有一些上访者法制观念淡薄，甚至几乎是法盲，只看到自己的要求是合理的，看不到越级上访的方式是不妥的，更认识不到“围门堵路”的做法是违法的。检查官主动下访上访者，为他们讲明利害关系，有助于排解矛盾，震慑个别言行过激者。
2004年3月，石景山检察院接到一被害人家属反映，首钢迁安矿区魏某某涉嫌故意伤害一案立案后长期得不到处理。被害人怀疑有人徇私枉法，故意拖延办案期限。对此，主管检察长当即指示举报中心责任人接待控告人，批捕处、渎检处第二日启程前往迁安，从立案监督、渎职等方面开展调查，使该案得到及时、公正处理。事后，被害人的父母和妻子亲手将书有“信得过的人民检察官，三个代表的具体体现”的锦旗送到石景山检察院控告申诉处，并向在场的检察官们深深地鞠了一躬。
2．加大法律宣传力度。与社区保持定期联系，发放法律宣传材料，为社区居民讲解法
律。石景山检察院坚持以三个共建社区为联系点，深入群众进行普法宣传，及时有效地化解矛盾纠纷。相当一部分上访者，并非是无事生非，而是由于对一些法律不了解或者断章取义，对他们就必须讲清楚法律依据，解开他们思想上的结。重视群众的知情权，对涉及群众利益的重大事项，应当事先将法律、政策讲清楚，避免小道消息的流传。
3．各级检察申诉接待部门与政府信访接待部门应当建立信息沟通机制，避免多头访、重复访引发的缠访缠诉。有些群众来访采取一信多投或去多个单位反映同一问题的方式，以期引起相关部门重视，或想象东方不亮西方亮，总归会有管的部门。经常涉及的部门一般为公检法机关、行政执法部门、信访纪检部门。如果仅靠单一部门解决，情况没能及时沟通，容易给来访者造成互相推诿，官官相护的错觉，极易出现重复访、越级访。
4．对于上访者提出的问题，要及时总结研究，寻找解决问题的根本途径。上访群众特别是个体访多为弱者，无权无势、无依无靠，经济状况差、文化水平低，他们反映的问题往往比较具体、唯我、狭隘甚至自私，但多数又有一定道理。部分上访者甚至就是因为要争“一口气”而不断缠访缠诉。李某在多年以前曾因盗窃被判刑，但是他始终认为自己并没有犯罪，从而长期上访。上级检察机关将该案交由石景山检察院受理后，承办该案的检察官主动调阅多年以前的案卷，认为当时的判决是正确的，就亲自将答复意见书送到李某家中。李某并没有看答复意见书，而是流着泪说：“我上访十年了，第一次看到受理我案子的检察官到我家里来，无论你们做出什么样的答复，我都心服。”
二、充分重视上访问题的“三个阶段”
为了有效控制化解越级访，就要针对上访形成过程的不同阶段，采取不同的对策。石景山检察院坚持分不同阶段采取不同措施，深入基层群众，化解矛盾。多年的工作实践，使石景山检察院掌握了一些群众上访的规律，因此也相应采取了有效的对策。
石景山检察院将上访问题分为”三个阶段”，进行一一化解，取得了非常好的效果。 第一阶段：酝酿阶段，也是初始阶段。主要表现为极少数人对某项决定或某个方面的工作不满意，向本单位或者有关部门反映后，没有得到重视或明确答复，有的甚至受到单位领导的批评或训斥，于是由不满意变成怨气，三五成群地发牢骚、泄私愤，酝酿上访告状。因此，控制、化解集体访的关键是超前防范、抓早抓小。多数情况下，群众的初次上访是比较理智、比较平和的，对解决问题期望值很高。这个阶段的工作如果能够耐心细致，即使问题暂时解决不了，只要把情况讲清楚、把政策讲透彻，求得理解，也能有效地缓解群众情绪、控制集体上访。及时走访上访群众，尽可能在群众的家里或者单位解决问题。千万不能图省事简单应付，更不能站在对立面把上访群众当刁民。
例如某宾馆职工曾经到市政府上访，但是一开始他们并没有准备去市政府，而是选出几名代表先到有关部门，反复反映情况却没能得到明确答复，才串联了数十名职工到市里上访的。一个上访事件，往往最初是个别人电话咨询，找主管部门反映没有结果，然后就几十人甚至上百人到有关部门堵门、静坐。由此可见，控制、化解集体访的关键是超前防范、抓早抓小。
第二阶段：发生阶段，也是成行阶段。主要表现为上访群众情绪激动、出言不逊，甚至丧失理智、根本不听劝阻。对主管部门、单位领导极为不满，对信访接待干部不理解，极力想扩大事态、制造影响，他们或鼓动上访人员化整为零向市政府方向移动，或公开扬言到市政府、到天安门上访，甚至扬言实施过激行为，给政府施加压力。
这个阶段信访接待人员必须保持冷静，疏导劝解，稳定群众情绪，维护信访秩序。同时要态度明确、讲究方法，既不能急于批评、压制，甚至粗暴训斥激化矛盾，又不能随声附和、盲目许愿承诺埋下隐患。
在这个阶段应注意抓好三个重点： 一是抓住重点人，即集体访的组织者、带头人。这些人一般能言善辩，有一定的煽动性、号召力。抓住这些人做好说服、教育、转化，就能带动一片、稳住局面；
二是抓住重点问题，即集体访反映的主要问题。一般情况下，集体上访反映的问题比较复杂，即使是同类或单一的问题，也由于人的不同素质、水平，看问题的不同立场、角度而出现各种各样的认识、意见和要求。这时一定要抓住主要问题，抓住问题的主要方面，遵循有关政策，言简意赅地给予准确答复。对于一时解决不了的问题，讲明情况，告知进一步反映的途径；
三是抓责任制，即分级负责、归口办理。发生越级集体上访单位的主管领导及时赶赴现场，与信访、控申部门密切配合、疏导劝解，稳定情绪，维护秩序。
第三阶段，也是后续阶段和答复上访代表的关键阶段。主要表现为上访群众情绪已经基本稳定，推选出的几名代表急切地提出要求、等待答复。这个阶段的工作最艰苦也最重要。答复稳妥，代表们可以劝导上访群众尽快疏散，耐心等待问题的解决，答复不好则极易激化矛盾，引起新的越级上访。
这个阶段需要注意三个问题： 首先，申诉接待部门要耐心、认真地听取上访者的意见，让他们把看法、认识说完讲透，把问题、要求说明讲全，营造和谐、平等的气氛，从精神和心理上消除对立情绪，为交换意见、争论问题奠定基础。
其次，针对上访者提出的问题和要求，逐条给予有根有据、有理有节的答复，同时进行政策宣传和法制教育。对于可以解决也应该解决的问题，不仅要明确表态而且应承诺办理期限；对于没有政策依据、不具备解决条件，暂时解决不了的问题，要讲清情况，表明尽快向上级机关或有关部门请示协商后给予答复的具体时间；对于偏离政策、脱离实际的过高要求或无理要求，要理直气壮地批评指正，讲明利害。对于个别无理取闹、煽动闹事的不法分子，要及时采取应急措施。
第三，对于申诉者合理的要求，要及时与有关部门协商解决。单纯的口头答复，在很多情况下无法真正让涉法上访者“冷静”下来，反而可能引起“开空头支票”等新的小道消息，使本已趋于缓和的情况再度紧张。如果上访者反映的问题查明属实，应当主动联系有关部门予以解决，让上访者看到检察机关解决问题的诚意。例如，石景山检察院在接待一起群体访时，上访者一下子提出8项要求，要求检察机关必须给予答复。检察官耐心地一一进行解释，明确表示其中6项不属于检察机关的受理范围，但是可以帮助他们向有关机关反映；另外2项，可以转交该院反贪部门进行初查，并明确地给出了20天的答复时间。上访者离去后，该院一方面向区纪委和信访部门通报情况，另一方面积极进行调查取证，掌握第一手资料，不等上访者上门，就主动约见6名主要的上访代表，向他们讲明查处情况，最终顺利化解了这起群体上访事件。
（作者单位：石景山区人民检察院）