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村民会议和村民代表会议
———村级民主完善之尝试
郎友兴 何包钢
内容提要:村民代表会议是在村民自治实践中产生和发展起来的。村民会议作为一种直接民主的理念在中国广大农村具有不可操作性,所以在推行村民自治过程中,各地纷纷产生了各种形式和名称不一的村民代表会议。它较村民会议更容易举行或运作,也有较大的实际影响力和作用。然而村民代表会议并不是“代议制民
主模式”。
关键词:村民代表会议;选举制度;村民自治;中国
村级直接选举村民委员会主任和委员的制度是村级民主的关键部分。没有选举,就不可能谈论任何民主,因为选举赋予每个选民以投票权并以一套程序选出尊重民意的村领导人。但是,只有村民选举,没有其他一系列配套的民主制度,那么村级民主是有限的,不完善的,而且潜含着滥用权力的危险。因此,需要一套监督机制或权力平衡机制来防止权力的滥用。本文旨在描述、讨论村民会议和村民代表会议这两种制度的结构和运作,探究其与村级民主理念的关系。
一、村民代表会议的缘起
用村民代表会议代替村民会议,是地方上自行采取的一种变通方法,因为《村民委员会
组织法》的规定在实际中执行起来很难。由于以下几个方面的原因造成很难按照法定人数召开村民大会。第一,规模上的问题。中国的行政村是在原来生产大队的基础上设立的,规模较大,人口较多,一般在1000—3000人,多的村达到8,000人,甚至10,000人,这样规模的人口是很难召开村民会议的。第二,区域分布上的问题。主要指一些山区农村,这些农村的行政村往往由几个自然村组成,村民居住分散,这就增加了召开村民会议的难度。第三,农业生产上的特点。农村实行联产承包责任制以后,农村的土地分到每家每户经营,其劳动和闲暇时间不统一,召开全体村民会议的时间难以保证。第四,社会流动的增加,大量青壮劳动力外出打工或经商,这就给经常性召开村民会议带来了极大的困难①。
由于以上原因,所以各地在实践过程中制定了各种形式或名称不一的村民代表会议,如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月成立的“菜园村村民代表议政会”,这是村的最高权力机构②。据说湖北省1989年所通过的《村民委员会组织法》的实施办法是
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最早涉及到村民代表会议的省级法规③。1990年9月,民政部下发了《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》,第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年,全国50%左右的村建立了村民代表会议制度,其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上④。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,确立了村民代表会议这一制度,并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。《决定》指出,“搞好村民自治,制度建设是根本。重点是建立村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督”⑤。1998年11月4日全国人大所通过的新的《村民委员会组织法》对村民代表会议给予法律上的认可,并用法律条文固定下来。
各省各地在其“实施办法”中又对新的《村民委员会组织法》中村民代表会议的有关规定,尤其村民代表会议的议事规则与程序作了详细的规定。在《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》(草案,1999年9月)中明确规定:“村民代表会议对村民会议负责”;村民代表会议至少每年召开一次会议;村民代表中,妇女应当有适当的名额比例;“人口不足五百人的村,村民代表人数不少于二十人;人口在五百人以上的村,村民代表人数不少于三十人”⑥。
简言之,在村民自治实践中,村民代表会议的实际影响力与作用比村民会议要大。因为这些村民代表一般而言,在村中具有较高的威望,并且素质相对比较高,他们对村党支部、村民委员会有较大的影响力。并且,村民代表会议更容易举行或运作。因为村民数量多而流动性又大,因此村民大会召开实为不易。而村民代表会议一般规模适中,容易召集,可以节省各项会议开支,并且容易解决会议场地。此外,村民代表会议的代表更易具有荣誉感、成就感和责任感。
二、村民代表会议的组织结构和职权
各地村民代表会议的组织结构和职权不完全一致。有些村民代表会议制度还建有常设的组织机构。浙江瑞安市城关镇第一桥村的村民代表会议设立会长、副会长和秘书长各一人,由他们组成会长会议。会长会议在会长的主持下开展工作,领导和组织村民代表会议开
展活动。该村规定,会长会议成员从村民代表中选举产生,村支部委员同时可当选为会长会议成员。实际上,该村村民议事制度存在着一个金字塔的结构⑦:
/ /-c- a:村民会议 /--b-- b:村民代表会议/----a---- c:会长会议
有些村在村民代表会议中设立村务监督小组或村财务监督审查小组。
对于村民代表会议的组织性质问题学者们有一定的分歧意见。有些学者认为村民代表会议和村民会议是权力机构,比如有的学者认为,以自治权的归属看,村民代表会议与村民
·55·政治学研究 2000年第3期会议在村民自治组织系统中应为权力机构⑧。有些学者认为是决策机构,因为根据《村委会组织法》的规定,村民会议与村民代表会议对村内重大事务的决策具有最高权威性。有些学者认为村民会议或村民代表会议是全村的最高权力机关,同时也是全村的最高决策机构⑨。
对于村民代表会议的作用,有些学者给予积极的评价。有的学者认为村民代表会议的
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组成和职权使其在运作过程中显示出独特的意义 。有的学者认为,尽管村民代表会议贯
穿着代议制原则,但与过去那种村里大小事情都由干部说了算而一般村民毫无权利与机会的做法相比较,现在的村民可以通过自己选出的村民代表,来参与本村重大事务的决定。这说明了中国农民政治参与机会的增多和参与能力的提高。他将这一表现概括为两个方面,一是村民代表对于自己不满意的提案可以行使否决权,二是村民代表可根据自己的想法提
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出议案 。
村民代表会议的职权(职能)是决定本村事务的政策。全国各地都有具体的规定,但规
定大同小异。兹以瑞安市塘下镇下村与城关镇第一桥村的实例说明之。
瑞安市城关镇第一桥村村民代表会议的职权是:
1.审查和批准村经济和社会发展规划和村民委员会的年度工作计划;2.审议村民委员会工作情况,监督和评议村民委员会的工作,撤换不称职的村民委员会成员,补选缺额成员;
3.听取和审议村财务收支情况的报告;
4.讨论决定涉及全村村民利益的政策措施和重大工作安排;5.听取和审议会长会议的工作报告;
6.决定村务监督小组组成人员名单,听取和审议村务监督小组的工作报告;
7.组织和监督实施村务公开工作,组织和领导村务民主管理活动;8.讨论村民自治章程(草案)、村规民约(草案)及其修改意见,审议通过试行方案并监督其实施;
9.需要由村民代表会议决定的其他事项。
瑞安市塘下镇下村村民代表会议主要职权和任务是:1.决定村民委员会成员的撤换、罢免、辞职和补选;2.否决和修改村民委员会不适当的决议和决定;
3.听取和审议村民委员会年度工作报告,提出修改意见;
4.对村民委员会班子及其成员的工作进行年度民主评议或民主测评,并参加对村党支部班子及其成员工作的年度民主评议或民主测评;
5.在代表中推选产生村务监督小组成员,听取村务监督小组的工作报告,审议决定村务监督小组提交会议讨论的有关事项;
6.制订通过各种制度规定和修改村规民约;
7.讨论决定其它重大事项。
村民代表会议职权的发挥和实现目前还受到下列两个因素的制约。一是提案审查的制约。例如,在浙江慈溪的赖王村,村民代表提案需报村民委员会同意后才能列入会议的议题。有的学者认为,几乎所有地方的法规都明确规定,提请村民代表会议审议的提案,“先由党支部讨论后,再交村民代表会议审议决定”。因此,他认为,“由于提案事先征得党支部的
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同意,所以经过村民代表会议审议通过后的决定,也可以看作是党的政策” 。二是村民代
·56·村民会议和村民代表会议
表会议代表产生的方式的制约。不少地方村民代表是由村党支部、村民委员会干部指派的,
31即所谓的“指派”与“派选” 。即使村党支部、村民委员会不指派,但须经过他们审定,比如第
一桥村村民代表候选人要经党支部审定后,才能提交给各村民小组组织选举,温州市瓯海区梧埏镇北村的村党支部委员是当然的村民代表。浙江慈溪的赖王村村党支部、村民委员会成员、村里的各级人大代表为村民代表会议的当然代表。在一些宗族势力强大的地区,村民代表往往被强宗巨族所把持。这样村民代表失去了代表性,他们不是村民意见的代表者,而
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是村干部的应声虫或宗族利益的代言人 。
三、村民代表会议的运作和评价
《村民委员会组织法》中规定,村民会议或村民代表会议由村民委员会主持。不过据我们的调查,不少地方规定由党支部或村委员会主持,实际上是由村党支部主持的。各地每年召开的村民代表会议的时间、次数不尽相同。瑞安市城关镇第一桥村规定,村民代表会议每年召开会议不少于两次,每年7月中旬和1月中旬为村民代表会议召开时间。塘下镇下村规定,村民代表会议每年召开两次,时间是3月中旬和9月中旬。浙江慈溪市浒山镇赖王村的村民代表会议每年召开四次,由村民委员会负责召集,如果遇到特殊情况或有1/3以上村民代表提议,也可以临时召开村民代表会议。村民代表会议每次参加的人数只有达到代表总人数的2/3才能有效,少于2/3的不得召开会议并成决议。村民代表会议的议题可以由村委员会提出,也可以由村民代表单独提出,或者联合提出。村民代表需要填写议题表,报请村民委员会同意后列入议题,而1/3以上村民代表联合提出的议题必须列入会议议题。村民代表会议实行少数服从多数原则,决议经全体代表1/2以上通过才能有效。决定、决议一经作出,不得擅自更改,如确有必要更改,须经与会代表2/3以上通过。会议所作出的决议、决定及时向村民公布、公开,由村民委员会负责实施。赖王村还规定,每次会议要作会议记录,而且工作报告、会议主题讨论情况、表决结果和通过的决议或决定都必须整理立卷存
51档,以备后用 。
那么村民代表会议是如何召开的?村民是怎么样开会的?显然它既不同于西方的议会的辩论,亦不同于我国政府机关的合议。村民代表会议带有浓厚的乡土气息。兹以一实例说明。
1998年7月23日,浙江省嘉善县惠民乡张汇村召开村民代表会议,共有25位村民代表参加。会议的议题是第二轮土地承包,这是关系到全村人利益的一件大事。会议由村民委员会主任主持。一位村民代表第一个发言,他向与会的代表提出“户口从外村迁进来的人,这次土地承包给不给地?”的问题。经过激烈的争论,一位村民小组组长就这一话题作了归纳,根据少数服从多数原则,大家对此表示同意。接着陆续有代表提出议题,会议持续2个半小时,还有专人负责签到和作会议纪录。会议最后决定,近期再召开各村民小组会议和户主会议,进一步征求意见,以期最终形成村民代表会议关于第二轮土地承包方案的决
61议 。
上述新闻报道生动地说明了村代表会议在民主决策中所起的作用,但是我们决不能把
这一报道扩大为农村生活中的一般情况。在现实中,浙江省村民代表会议的实践大概最好地说明了民主理念与现实的差距。建立村民代表制度的村的数目较小,其监督作用也有限。
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