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国土部明确四种实践较成熟的土地招拍挂创新
2011年5月12日上午10点，国土资源部召开2011年城市住房用地管理和调控重点工作进展情况新闻通气会，向外界介绍2011年全国住房用地供应计划、《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）有关情况，以及加强保障性住房用地管理的政策措施和相关要求。明确了各地实践比较成熟的“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种招拍挂创新做法。
为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）和全国保障性安居工程工作会议精神，坚定不移地贯彻房地产市场宏观调控，年初，国土资源部下发了《关于切实做好2011年城市住房用地管理和调控重点工作的通知》（国土资发〔2011〕2号），对相关重点工作进行了安排。目前，各项工作稳步推进。近期，我部出台了3个文件，贯彻落实国务院房地产宏观调控的要求，一是公布住房用地计划，确保住房用地供应；二是坚持并完善招拍挂制度，保持地价平稳；三是关注保障性安居工程用地中的苗头性、倾向性问题，维护良好的管地用地秩序。
国土资源部表示，为加快重点领域和关键环节改革，着力增强国土资源发展动力，在2011年国土资源部重点工作布局安排中，将坚持和完善招拍挂出让制度，作为深化国土资源有偿使用制度改革的重点工作内容，要求总结近几年各地招拍挂出让的做法、经验，形成指导意见，推动各地工作。
2010年，各地按照房地产调控要求，积极探索招拍挂出让方式创新，积累了不少好做法、好经验。为及时总结提升创新成果，国土资源部组成专题调研组，对北京、天津、上海、深圳、青岛、长沙等城市，进行实地调研，形成了一批调研成果。在总结分析招拍挂制度的基础上，按照坚持市场配置；坚持经济效益和综合效益并重；坚持节约集约用地；坚持依法行政；坚持因地制宜等5项原则，部里研究制定了《关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）。《意见》主要包括六个方面的内容：
一是积极发挥招拍挂在市场配置土地资源中的作用。《意见》明确，国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置国有经营性建设用地的基本制度。它充分体现了公开公平公正竞争和诚实信用的市场基本原则，建立了反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，完全符合社会主义市场经济体制的基本方向。坚持国有经营性建设用地招拍挂出让制度和在房地产市场运行正常条件下按“价高者得”原则取得土地，符合市场优化配置土地资源的基本原则，符合法律政策要求，同时在抑制行政权力干预市场，从源头上防治土地出让领域腐败中发挥了重要作用。
为进一步落实中央关于房地产市场调控各项政策和工作要求，积极主动发挥招拍挂出让土地政策的稳定市场、优化结构、促进房价地价合理调整、保障用地的作用，克服市场运行中出现的盲目性和突出问题，《意见》要求，当前和今后一个时期，各级国土资源主管部
门必须从完善土地市场机制、健全土地宏观调控体系、实施节约优先战略的基本要求出发，以“保民生、促稳定”为重点，坚持土地招拍挂出让基本制度，通过创新和完善，有效实现中央调控政策要求的土地出让政策和措施，主动解决商品住房建设项目供地、开发利用和监管中出现的新情况、新问题，实现土地经济效益与社会综合效益的统一、市场配置与宏观调控的统一，促进城市房地产市场健康发展。
二是完善商品住房用地预申请制度，推进信息公开。《意见》明确，市、县在向社会公布年度住房用地出让计划的基础上，进一步细化拟出让地块、地段的规划和土地使用条件，完善商品住房用地出让预申请制度。为推进保障性安居工程项目划拨供地的信息公开，在项目立项、规划选址基础上及时依法办理划拨供地手续，《意见》明确，在公示保障性安居工程项目划拨用地时，一并向社会公示申请用地单位，接受社会监督。
三是《意见》明确了各地实践比较成熟的“限房价、竞地价”、“限地价、竞房价”、“商品住房用地中配建保障性住房”和“土地利用综合条件最佳”等四种招拍挂创新做法，要求各地因地制宜，选择恰当的土地出让方式和政策，落实政府促进土地合理布局、节约集约利用，有效合理调整房价地价，保障民生，稳定市场预期的目标。
四是完善土地交易平台，积极推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式。市、县国土资源主管部门可以通过网上发布出让公告信息，明确土地开发利用、竞买人资格和违约处罚等条件，组织网上报价竞价并确定竞得人。这有利于进一步遏制土地交易中的腐败行为。
五是完善土地出让合同，加强监督检查。对附加各类开发建设销售条件的政策性商品住房用地的出让，《意见》要求市、县国土资源主管部门要增加出让合同条款，完善出让合同内容，严格供后监管。建房套数、套型、面积比例、容积率、项目开竣工时间、销售对象条件、房屋销售价格上限、受让人承诺的销售房价、土地转让条件、配建要求等规划、建设、土地使用条件以及相应的违约责任，应当在土地出让合同或住房建设和销售合同中明确。为保证政策性商品住房用地及时开发利用，《意见》要求，市、县国土资源主管部门可以在出让合同中明确约定不得改变土地用途和性质、不得擅自提高或降低规定的建设标准、保障性住房先行建设和先行交付、不得违规转让土地使用权等内容，对违反规定或约定的，可在出让合同中增加“收回土地使用权并依法追究责任”等相关内容，并加强对出让合同履行情况的监督检查。
六是鼓励各地持续开展制度创新。前面我讲了，我们专题调研组对北京、上海、天津等城市开展调研，形成了一批调研成果，实际上，开展招拍挂制度创新的远不止上述6个城市，总结出的各地典型做法也不限于《意见》中的几类做法。特别是，为了保障和促进中央房地产调控政策的落实，各地仍然在继续完善规则，交易程序方面仍在开展制度创新，不断推进土地市场建设。因此，《意见》明确，也可按照本意见，探索其他用途土地出让方式和土地出让各环节的制度创新，进一步完善国有土地使用权招拍挂出让制度。
土地“招拍挂”酿变
从国土资源部获悉，《深化国有建设用地有偿使用制度改革实施方案》（以下简称“方案”）已经形成文件，经过国土资源部和有关部委会签后，将报国务院审批实施。
据接近国土资源部的人士表示，“方案”将是改变地方土地财政的开始。其中包括改革和完善“招拍挂”出让制度、规范和完善征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等内容。
据悉，“方案”制定的背景是2010年6月，国务院批转发改委发布的2010年深化经济体制改革意见，其中提出由国土资源部牵头负责国有建设用地有偿使用制度改革问题。
调整土地出让方式结构
上述接近国土资源部的人士表示，深化国有建设用地有偿使用制度改革，核心内容仍然是界定国有建设用地划拨范围，继续扩大有偿使用范围。
据中国地价网监测数据，2010年前三季度，全国居住建设用地“招拍挂”出让比例在90%以上，工矿业用地“招拍挂”出让比例在80%以上。
土地专家邹晓云表示，建设用地有偿使用制度改革的方向依然是坚持和扩大“招拍挂”出让的范围。
不过，邹晓云表示，在当前“招拍挂”制度执行当中，存在挂牌和拍卖的比例过高，招标的比例较低的情况。
由于土地拍卖的操作比较简单，同时也有利于推高地价，地方政府积极性一直较高。
记者获悉，“方案”改革的方向之一就是，在继续坚持“招拍挂”制度方向的前提下，调整土地出让方式的结构。
“方案”的主要内容就包括改革“招拍挂”制度，解决当前土地出让当中，“价高者得”的情况比较多的问题。通过对于各地实行“招拍挂”制度进行法律评估和调研，得出改革和完善的办法。
北京市在2010年试水的土地出让“综合评标法”备受国土资源部关注，也被作为“方案”的借鉴。
2010年4月份，在“国十条”的调控背景下，北京连出几块“地王”。在此情况下，北京市推出了土地出让“综合评标法”，即尽量多使用招标的方式出让土地，而且在招标的评标当中，土地出让价格的分数占比下降。同时，采取限制地价、配建保障房面积等方法，进行招标竞争。
北京市住建委负责人在一次向住建部汇报的会议上表示，2010年5月份以来，北京市出让的43宗居民用地37宗采用综合评标的办法，占86%，挂牌出让中，对配建公租房地块试点限地价，竞公租房面积方式；竞买报价达到预先规定的上限时，不接受更高的报价，而是配建的公租房面积多的获得土地。
由此，北京市土地成交价明显下降。2010年4月份以来，平均楼面土地成交价由13976元降至5958元每平方米，土地成交的溢价率由119%降至27%。
土地财政转向
“方案”被寄予期望的之一，是改变地方政府依赖的卖地财政，改变地方政府推高地价带动房价的逻辑链条。
担任多个地方政府顾问的北京大岳咨询公司总监李伟表示，地方政府对土地财政的依赖虽然短期内不可能完全扭转，但是这种路径依赖将被调整。调整的方向包括：调整土地财政的使用方向，加大民生支出，减少城市建设支持，减少城市摊大饼发展，减少高价卖地。
此前，财政部曾发文要求地方政府将卖地收入纳入地方财政，实现收支两条线，但是很多地方政府并不交出“家底”。
在此情况下，通过国土部门的地价监测，加上建设用地有偿使用制度的改革，来限制地方政府土地财政的规模和增长速度，也是土地财政转向的一个标志。
中国人民大学土地管理系主任叶剑平近日在“汉镒金融讲坛·金融危局下的土地金融制度突破”论坛上表示，2010年，很多城市土地出让收入都创了新高，说明在现有土地有偿使用制度下，地方政府的土地财政依赖越来越强。
而国土资源部政策法规司司长王守智在上述论坛上表示，将通过限制征地范围和土地储备范围，来界定地方土地财政的范围；除此以外，城市规划范围外的集体建设用地和城市规划范围内但是不属于公益项目规划的集体建设用地，都应该给予其流转的政策。
前述接近国土资源部的人士建议，“方案”应该将构建城乡统一的建设用地流转市场作为前提，在此基础上，再通过规范“招拍挂”制度等方式，来逐步改革地方土地财政。