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试论我国失业保险制度的现状及发展前景
失业保险是指国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对因失业而暂时中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会保险的主要项目之一。建立健全完善的失业保险制度不仅是适应社会主义市场经济的需要，而且对维持社会稳定、保持经济持续发展起着重要作用。 一、我国失业保险制度的发展历程 我国的失业保险制度可以分为三个阶段: （一）建立阶段
1986年为了配合国有企业改革, 实行劳动合同制, 促进劳动力的合理流动, 国务院颁发了《国营企业职工待业保险暂行规定》,这标志着我国失业保险制度的建立。 《暂行规定》虽然对失业保险制度的主要构成要素如实施范围、对象、资金来源、支付标准、管理机构都作了说明, 但正如它的名称一样还带有计划经济的色彩, 其实施范围狭窄, 资金来源渠道单一, 保障能力有限, 保障待遇低, 失业救济性质明显。 （二）发展阶段
20 世纪90年代以后, 由于经济改革的力度加大, 国有企业富余人员问题浮出水面。为了进一步发挥失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用, 1993年国务院又颁发了《国有企业职工待业保险规定》以代替1986 年的《暂行规定》, 但是《国有企业职工待业保险规定》并没有对《暂行规定》有大的突破和超越, 失业保险原有的问题依然存在, 在新的形势下有些问题甚至更加尖锐和突出, 从而导致了失业保险在经济改革中没有担当起应有的责任, 滞后于经济的发展, 在一定程度上延缓了改革的进程。 （三）巩固阶段
1999年国务院发布的《失业保险条例》， 在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这主要表现在:①确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本宗旨。②将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业
单位及其职工。③建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。用人单位的缴费比例提高到了工资总额的2%, 职工个人按本人工资的1%缴纳。④确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。 《条例》规定领取失业保险金必须同时符合三个条件: 一是按照规定参加失业保险, 所在单位和本人已履行缴费义务满一年; 二是非因本人意愿中断就业; 三是已办理失业保险登记, 并有求职要求的。⑤重新调整了支出项目和支付标准。在支出项目安排上, 强调了失业保险金及其相关支出, 增加了职业介绍补贴的开支项目, 取消了生产自救费和管理费。失业保险金的标准按照高于当地城市最低生活保障标准,低于当地最低工资标准的原则制定。累计缴费1—5 年的, 领取失业保险金的最长期限为12 个月, 缴费5—10年的, 领取失业保险金的最长为18个月, 缴费10 年以上的, 领取失业保险金的期限最长为24个月。⑥提高了统筹层次, 实行了市级统筹。⑦加强了基金管理, 规定失业保险基金必须存人银行的财政专户, 实行收支两条线管理。 二、我国现行失业保险存在的问题 （一）失业保险覆盖面较窄
失业保险本身是社会保障的一个重要分支，其保障对象应尽可能包括所有未获得劳动机会，需要提供保障的人员。世界各国在失业保险制度规定中为保障公民权益、促进就业，都做了尽可能广的失业保险范围规定。但根据我国在《失业保险条例》第二条中规定: “城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定,享受失业保险待遇。本条所称城镇企业,是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”由此可知我国失业保险的范围并没有覆盖城镇所有的失业者，如个体劳动者、灵活就业者、国家公务员，乡镇企业职工及广大农村人口都被排除在外。这样, 既不能体现失业保险的社会性特点, 也不利于市场经济的发展。 （二）基金足额征缴困难
在各种社会保险中, 征缴难度最大的就是失业保险。2010年全国失业保险基金收入为619亿元, 人均缴费只有460余元。收缴困难的原因大体包括三个方面: 一是缴费能力不足, 一些效益不好, 负担过重的企业实在没有能力负担失业保险费用; 二是缴费意识不强, 这个问题包括企业和职工两者的, 缴费意识淡薄; 三是
执法力度不强。
（三）对失业者保障功能有限
目前, 我国失业保险制度对失业者的保障功能有限, 主要表现在三个方面:①失业金标准偏低。失业保险体系的主要任务之一, 是给符合条件的失业人员发放失业保险金。从近几年的情况看, 各地的失业保险金都能够正常发放到失业者手中, 但给付标准偏低, 仅略高于地方城市低保标准, 无法达到城市生活的基本需求。②能够领取失业保险金的人数较少,这主要是因为覆盖多种所有制的城镇失业保险制度实施时间不长, 国有企业和集体企业的大量富余人员仍以在职隐性失业或以下岗方式并存, 并没有完全纳入到失业保险体系中。③再就业服务功能不足, 失业保险体系所应具有的培训、职业介绍等服务功能缺位。调查显示, 失业人员从城镇失业保险机构获得再就业的机会极少, 大多数失业者的再就业都是靠亲朋介绍、自寻岗位等渠道实现就业。 （四）统筹层次太低。
按照现行制度, 我国目前实行的是市级统筹, 即把征收的失业保险基金集中到市里, 由市里统一安排调度。虽然比起以前统筹层次有了一定的提高, 但还是较低的, 部分地区还实行县级统筹。在其他实施失业保险制度的国家, 失业保险基金主要是由中央政府进行运作的, 即使像美国这样统筹层次较低的国家, 它的失业保险基金也是州政府运作, 并且还建立了由联邦政府运作的联邦失业保险研究基金。在统筹层次较低的情况下, 我国各省、自治区、直辖市之间失业保险发展极不平衡, 基金承受能力差别较大。由于我国各地区经济发展水平和失业状况很不平衡, 各地在失业保险基金收支方面苦乐不均, 一些地方入不敷出, 一些地方绰绰有余。 （五）立法层次低
《失业保险条例》 仅仅是国务院颁布的一个行政法规, 还没有上升到全国人大常委会立法的高度,它仅仅是失业保险制度实施的一个基本规范, 不是失业保险的基本法, 这无疑影响它的法律效力。与此同时, 《条例》由于欠缺相应的法律责任的规定导致它的实施机制较弱: 一方面失业保险基金筹资困难, 大部分城镇事业单位不按时上缴失业保险费, 出现失业险费“不缴”或“欠缴”行为。另一方面社会保险基金被挪用、挤占、截流。
三、我国失业保险制度的未来发展 （一）逐步扩大失业保险的覆盖面
从社会保险的内在要求来看, 失业保险应是覆盖全社会的, 涵盖所有劳动者。也就是说, 无论是在城市还是农村, 无论是工人还是农民, 无论是大型企业的职工还是个体经营者, 只要是具有潜在失业风险的劳动者, 都应被纳入失业保险的范畴。我国失业保险制度起步较晚, 覆盖面不够广, 因此,“广覆盖”是我国失业保险制度的长远目标。具体步骤可以分为, 首先将事业单位、三资企业、私营企业中符合规定的职工全部纳入失业保险覆盖范围。其次,逐步把失业保险的覆盖范围扩大到乡镇企业和农村中所有被雇的劳动者。争取在较短时间内达到发达国家的平均水平, 将覆盖率提高到80% 以上。 （二）强化基金收缴手段，确保基金征缴到位。
基金收缴是失业保险工作的基础工作，基金收缴能否到位，是失业保险顺利开展工作的首要问题。《社会保险费征缴暂行条例》的颁布，为基金征缴工作，提供了强有力的法律后盾。因此，劳动保障部门和社保经办机构应严格按照条例规定，与有关部门依法督促用人单位参加失业保险，保证失业保险基金的足额、及时收缴。经验可以借鉴做得比较好的其它省市地区。采取一票否决制，对没有参加社会保险的单位，一律不予年检、审批，对领导人一律不予评先、评优。如吉林市和长春市政府经验，成立由劳动和社会保障局、社会保险局执法监察大队等部门执法人员组成磐石市社会保障执法监察队伍，合属办公，统一布置，统一安排，加大对用人单位和职工参加并缴纳各项社会保险费的监察力度。 （三）增强失业保险的保障功及促进就业功能
失业保险金给付水平过低，造成很多负面影响。一是过低的失业保险金水平无法保障失业者的基本生活水平。二是失业保险金水平与失业前工资收入脱钩的设计，使得不同的劳动者对失业风险享受的权力和承担的义务不对等。三是低水平的失业保险金仅仅只能维持失业者的最低生活，无法帮助劳动者进行以提高自身的劳动技能和素质为目的的再就业培训，也不能够支持失业者进行求职活动。因此，应该重新确定失业保险金待遇计算基准。改变目前失业保险金待遇标准与最低工资标准挂钩计算的办法，改统一标准为按失业者失业前工资水平的一定比例确定失业保险金标准，同时对最高和最低标准进行适当的控制。比如，按照失业者失
业前一定时间平均工资的50%确定其失业保险金标准，下限不低于最低工资标准的70%，上限不高于150%，实行差别待遇。另外应加强失业保险促进就业的功能，对失业人员最有效的直接帮助是使他们重新就业，因此，通过调整失业保险金中用于技术培训、转岗训练的费用比例的办法，从以往简单的生活保障转化为促进失业人员的重新就业，由消极保险转化为积极就业保障，应是我国失业保险制度需要着重加强的方面。
（四）适时提高统筹层次，加大省级调剂力度
目前，除北京、上海等少数几个城市外，我国各地还没有实行失业保险基金全收全支的真正意义上的地市级统筹，普遍实行的是“三级管理，两级调剂”。因而，近期内应逐步落实《条例》规定，失业保险基金在设区的市实现全收全支的统筹，并充分发挥省级调剂金的作用。考虑到中西部地区比较困难，在目前下岗向失业并轨的特定时期，基金不足的问题十分突出，有必要建立失业保险中央调剂金，在全国范围内实行地区间的调剂，保证失业负担重的地区基金的支付能力。中央调剂金的资金来源可以从各省市失业保险基金中筹集一部分，但主要的应当通过变现国有资产和增加中央财政预算补贴等措施来筹集。 （五）提高立法层次
提高立法层次是失业保险制度发展的必然趋势: 从《暂行规定》到《规定》, 再至《条例》, 失业保险制度的规范层次逐步提高, 随着制度实施逐渐成熟, 运行越来越高效, 用法制的形式对失业保险制度进行规范将是必然趋势。由于现行制度缺乏法律具有的国家强制性, 在制度实施过程中已出现多种问题, 因此, 失业保险制度走向法制化, 是解决现存问题的必然选择。立法先行, 这也是各国推行失业保险过程中的实际做法, 我国应该尽快迈出这一步, 例如制定《失业保险法》等。