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浅谈基层人民法院立案改革中存在的问题及对策
-------郭信主
法院，作为国家执法机关，对国家法律的施行和执行起到了至关重要的作用，在现在的法制社会中，法律越来越多的被人们所重视，面对纷繁复杂的各种各样的问题，人们不再象过去那样动用武力解决，而是更多的拿起法律武器来维护自身的合法权益，而法院的立案庭，是人们走入司法程序的第一道关口，在这一重要的司法程序中，立案庭肩负着十分重要的使命，它不仅仅只是立案，对于案件的案由的确定，诉讼费用的缴纳计算，收取，编制案号，还要承担起诉前调解的重要任务，越来越多的当事人遇到问题时，容易走上信访的道路，而法院立案庭无形当中又承担起信访工作的重任，可谓是工作繁杂，任务艰巨。 一、统一立案，准确确定案由。
近年来，随着人民法院司法改革的不断学入，作为“第一窗口”的立案工作，改革迅猛，在立案改革方便人民群众利益的同时，也存在着一些问题，逐渐成为社会关注的焦点。本着方便人民群众的良好出发点，我们试探险着进行司法改革，虽然大立案，开辟立案庭工作已好几年了，并且取得了一定的成绩，但就如何加强和改进立案工作，更好地实现司法为民的宗旨，仍成为各级人民法院的一个共同任务。设立一个专门的立案工作机构——立案庭，建立“大立案”格局，对于实现人民法院立案工作的科学化、规范化、制度化发挥了十分积极的作用。但是，由此产生的一些问题和现象也是不容忽视的，甚至有些与要求是背道而驰的，而且也有损于人民法院公正执法的形象。这些问题和现象主要表现、实现立案庭统一立案后，以前由行政审判庭和刑事审判庭来完成的行政和刑事诉讼案件的立案审查任务全部由立案庭来完成，使人员素质和案件性质的矛盾十分突出。主要表现在以下几个方面：
1、实现立案庭统一立案后，以前由行政审判庭和刑事审判庭来完成的行政和刑事诉讼案件的立案审查任务全部由立案庭来完成，使人员素质和案件性质的矛盾十分突出。
2 、在决定立案后，立案部门未能及时将案件移送有关审判庭审理，造成案件审理周期被人为延长。 3、立案庭在审查立案时对原告的主体资格审查不严，造成一些与案件没有利害关系的公民、法人和其他组织参与到诉讼中来，既浪费了有限的审判资源，更有损于法律的严肃性
因此，笔者认为，人民法院的立案工作改革应当严格按照我国《民事诉讼法》和最高人民法院《关于加强人
民法院立案工作的暂行规定》的要求进行。
首先，“便利人民群众诉讼”是我国《民事诉讼法》以及最高人民法院的《规定》明确规定的一项基本原则。片面的理解“大立案”模式，取消人民法庭立案工作的做法显然有悖于以上法律的规定。
其次，实行计划生育是我国的一项基本国策。任何违反计划生育法律的行为应当依法受到法律的相应惩罚，这是政府部门的行政行为。人民法院以执行地方的政府规定为由，对抗甚至剥夺当事人的诉权，显然有违法之嫌。
第三、最高法院在《规定》第15条规定：“决定立案后，立案机构应当在二日内将案件移送有关审判庭审理??”。所以，立案庭应当及时将案件移送有关审判庭审理，以缩短案件审理周期。
第四、审查原告是否符合法定受理条件是《规定》第11条所规定的负责审查起诉人员的基本职责，因此，应当提高负责审查起诉人员的业务素质。
为解决上述问题，笔者建议，应当采取以下对策：
一、在实行立案改革的过程中应当因地制宜，有条件、有步骤地实行“大立案”，不能盲目求同。特别是对于那些辖区面积较大，交通不便的地方，以实行立案庭和人民法庭“双轨制”立案为宜，同时要在加强人民法庭立案的管理方面下写功夫。
二、加强对《民事诉讼法》和最高人民法院《关于加强人民法院立案工作的暂行规定》的学习，不断提高人民法院立案部门工作人员的执法水平，依法开展立案工作。
三、进一步加强“司法为民”宗旨教育，提高法官的职业道德水准和便民服务意识，适时推出巡回立案，实现立案工作的良性循环。
四、最高法院在适当的时候研究出台相关的司法解释，进一步规范立案工作改革的成果，使全国法院的立案工作真正做到“有法可依”。
民事案件立案时，正确确定民事案由也是一件十分重要的任务。对于现实当中出现的各种各样层出不穷的新现象，新问题，想要正确的确定案件也不是一件十分容易的事情，因此就要求广大的立案法官，不断的增强业务知识，学习与实践相结合，争取做到案由定得准，为进入下一步司法程序打好基础。 二、诉前调解工作
诉前调解工作是法院工作的一个重要工作任务，能够在庭前对当事人进行调解并解决矛盾纠纷，对于减少当
事人的矛盾纠纷，防止矛盾激化有十分重要的意义，而且有效的节省了本来有限的司法资源。
党的十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的重大战略决策。法院作为专司纠纷解决职责的国家审判机关，是依法化解矛盾纠纷、维护社会稳定的关键部门，根本职责和任务就是定纷止争、调节秩序、服务发展和促进和谐。在构建和谐社会进程中法院肩负着重大的历史责任，既是和谐社会的建设力量，更是和谐社会的保障力量。为此，最高人民法院在第七次全国民事审判工作会议上提出：各级人民法院要全面加强和改进司法调解工作，应当将司法调解贯穿于民事诉讼全过程，立案调解、庭前调解、审理过程中调解、判决送达前调解都是司法调解的重要组成部分，在各个阶段都应当贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则和要求，并把“案结事了、定纷止争、胜败皆明”作为了调解工作的总目标。为更好地适应新形势和新任务的要求，充分发挥人民法院化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进社会和谐的职能作用，最高人民法院专门下发了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，对立案调解工作进行了强调，该意见第十条规定：“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。对于案情复杂并且当事人不同意调解的，或者找不到当事人的案件，应当及时移送审判庭审理。立案阶段的调解应当坚持以效率、快捷为原则，避免案件在立案阶段积压。适用简易程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日。”此后，基层法院立案部门把立案调解工作作为立案工作创新的一个抓手，精心组织，大胆探索，努力试行。在过去的一年多时间里，立案调解有效的化解了矛盾，减少了上诉、上访案件，取得了良好的法律效果与社会效果有机统一，可谓是成绩斐然，但是，由于立案调解作为法院新开展的一项重要工作，在立法上缺乏专门的程序规定，社会各界对立案调解的认识还不足，目前立案调解还存在一些问题阻碍了立案调解工作的进一步发展。
一、目前存在的问题
一是立案法官对立案调解的主动性、积极性不高。主要表现在以下三方面：第一，立案调解将增加法院办案经费压力。新的诉讼费收费办法使大部分基层法院的收入有较大幅度的下降，加上调解结案的案件还得减半收费，考虑到这些因素，有些可能调解的案件也不愿做更多的努力。第二，内部出现意见分岐。从上到下都在强调人民法院应以构建和谐社会为目标，充分发挥诉讼调解在化解矛盾、定纷止争，保障经济发展，促进
社会和谐的突出作用。因此人民法院将各部门的调解结案率作为考核审判工作好坏的重要指标之一。因此审判庭认为立案调解将使业务庭的诉讼调解率大大降低，认为立案调解没有必要，这也使立案调解法官的积极性大大降低。第三，缺少过硬的法律依据。从目前的民事诉讼法等有关法律来看，都没有明确的法律规定立案调解这一程序。因此立案法官本着多一事不如少一事的原则，“事不关已，高高挂起”。加上多办一个案子就多一份责任，吃苦不讨好。
二是立案调解法官的人员不足，影响了立案调解工作的开展。长期以来，人民法院立案庭承担着立案、收费、接待、流程管理等大量繁重而艰巨的工作任务，很难抽出时间来专门从事调解工作，加上立案调解时间只有十天，最多不超过二十天，调解法官在短时间内难于准确把握案情，摸清当事人双方的心理状况，争议焦点等，因此很难理清调解思路，准确判断基本事实，正确运用法律进行调解。因此调解成功的可能性及调解率难于保证。
三是当事人对立案调解工作不太配合。主要表现在以下两点：一是当事人不愿调解。有些当事人认为他们之所以将案件起诉到法院，就是因为矛盾对立性很强，具有不可调和性。加上有的案件已经个人或有关组织进行了多次调解，均没有调解成功，再进行调解显得有些多余，不需要再调解。二是当事人对立案调解的效力认识有偏差。有些当事人认为立案调解因没有进入实质审理，对案件事实难于准确认定，调解容易偏离事实真相。更有部分当事人认为，调解不具有强制性，立案调解的结果能否申请强制执行还是个问号，一旦调解不成还需审理判决，造成了当事人的诉累，增加了诉讼成本，故而不愿意耽误时间进行立案调解。 四是立案调解的质量难以保证。有个别当事人为了自身的某种目的，拿法院的裁判文书作挡剑牌，恶意串通进行调解。比如现在有些夫妻为了逃避计划生育义务而利用法院调解，离婚是假，超生是真，目的达到之后再复婚，调解法官在短时间内难以查清真相。所以，有些案件看似达到了双方都满意的效果，在其背后可能隐藏着不可告人的目的，可能有恶意串通损害国家、集体或者第三人利益的情况。
五是缺少激励保障机制。立案调解作为立案法官一项新的工作，其为了达到成功调解一个案子，所要付出的努力也许并不比判决结案少，同样要对案件质量负责，在没有激励机制而只有负担和责任的情况下，要充分发挥立案调解工作的潜能还有一个较长的过程。 二、解决问题的对策
一是提高思想认识，强化立案调解理念。要按照《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和