发布时间 : 星期四 文章城市社区管理体制改革模式探索改5更新完毕开始阅读8cb594210722192e4536f6ac
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4、巩固和强化社区网格化管理
所谓城市网格化管理是指依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。对于政府来说的主要优势是政府能够主动发现，及时处理，加强政府对城市的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。新社区为实现服务重心下沉, ,新社区强化了全员网格化管理制度,1名社区工作者负责300户左右居民的管理和服务，划定责任区，明确网格管理员。要求网格人员定期对责任区住户进行上门走访服务，对责任区范围内的公共服务投诉、公共设施投诉、公共事务服务等负全责。取消行政坐班制，实行开放式办公、窗口式服务。对面积较大、办事不便的社区在合适位置设立服务站点。
铜陵的改革不仅涉及到社区内部组织机制的重构，更包含了政府体制机构的删减，是一种系统化、综合性的变革，将更现代化的管理模式运用到新社区，同时对政府机构施行大规模的精简，由上至下铺展开来，改革的规模化、彻底性和坚决性也使得这一举措被誉为“铜陵模式”，受到国内外的广泛关注。 （二）铜陵模式的主要成效
1、推动政府职能转变，理顺基层政府与居委会间的关系
撤销了街道办事处，彻底改变了政府治理机制和权力运行方式。经过改革，原由街道办事处办理属于区直部门履行的行政执法、审批、管理等职责全部归还有关职能部门，属于社区自治组织、民间组织履行的职责分别归还给这些组织，形成了区直部门和各类组织各归其位、各尽其责、各履其职的局面。此举最直接的成效是推动了政府职能转变，区政府各职能部门将直接服务群众，不能再将事权委托给街道，责任意识得到提高，这一转变也直接减少了行政审批的环节，提高了政府的行政效率，增强了政府的服务意识，同时也对政府自身的能力建设提出了新要求，各政府职能部门需不断调整自身的行为，以适应经济社会发展的需求和居民群众日益增长的公共服务多元化需求。 2、减少了行政层级，降低行政成本
撤销街道办事处，原有的“区政府-街道办事处-社区”的垂直管理模式全部被打破，实现了全市甚至是全国社区综合管理体制改革的历史性突破，实现了扁平化管理，形成了区政府与社区的直接互动局面，并降低了管理过程中的信息失真，使社会管理和公共服务更加贴近基层、贴近社区居民，有效提高了区政府办事效率和服务水平。据统计，2011年1至3月份，铜陵市铜官山区社区工作活动经费支出约179万元，比上年同期街
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道、社区工作经费支出下降14.76%①。当前，我国基层政府承担着维护社会稳定、服务辖区居民、推动经济发展等职责，减少办事环节、缩小政府规模、减小社会管理成本、提高政府行政效率，建设廉洁、高效、透明的服务型政府已成为全社会的共识。铜陵市“区直管社区”改革契合了当下社会的发展潮流，重构了城市基层治理结构，长远来看，将进一步推动我国政府体制改革的步伐。 3、整合资源，服务能力大为提高
新体制要求社区工作者对自己管辖的片区了如指掌，把服务工作精细化，带来的是社区服务功能的拓展。一是有效地增加了社区居民活动场所。铜官山区6个街道办事处和49个社区整合为18个新社区后，原街道办公房在街道撤销后归使用权限归社区所有，不仅节省了大量的办公用房也使得社区硬件配备得到提高。原有的办公用房除满足新社区工作用房外，全部作为居民服务、活动场所，进一步扩大了社区居民活动场所。二是降低了社区的财政资金需求，节省了区政府的财政开支。社区数量的减少，使得社区工作者人员经费支出和社区办公经费支出大幅减少，降低了区政府的行政成本。三是提高了社区工作者的素质。通过改革，一方面精简社区工作者队伍，另一方面部分区直部门、街道办事处优秀人才充实到基层，调整优化了社区工作者的年龄和知识结构。四是社区全员网格化管理的施行，有效地激发了社区工作者的服务意识和责任意识，社区工作者变被动服务、坐等服务为上门服务、代理服务，大大提高了社区为民服务的能力。 4、搭建居民参与平台，拓展了居民参与渠道和参与范围
新社区成立后，首先通过直接差额选举社区居委会成员，调动了社区居民关注社区事务的热情，增强了社区居委会联系居民、服务居民的意识，改进了社区管理与服务的质量，使得社区居委会成为真正意义上的社区居民“代言人”。同时，社区公共服务中心的成立，集中办理了社区行政性事务，简化了居民群众的办事程序，缩短了各种业务的办结时限，有效地减轻了社区居委会的工作负担，进而使居委会有更多的精力带领社区居民组织开展居民自治。此外，社区社会组织的成立和各类社区公共活动的开展，扩大了居民参与的范围，拓展了社区居民自治的成长空间。用五松社区党工委书记、居委会主任方萍的话说“让社区居民自己决定事关自己的事，有效激发出居民的公民责任意识。②”
三、对铜陵模式的反思
社区管理体制改革是一项系统性的工程，单靠某一或几个部门的力量很难推动。即
①②
谭朝红.中国文明网 [DB/OL].http://ah.wenming.cn/nccj/201105/t20110502_164044.shtml，2011
苏天真，李登奇.中国社报 [DB/OL].http://cbzs.mca.gov.cn/article/shxw/yw/201108/20110800175814.shtml.2011.
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使铜陵的改革已经取得了初期的阶段性成果，一时间也很难将这一改革在更大范围内推广。铜陵市撤销街道办事处实行区直管社区的改革探索，为解决社区管理体制机制运行不畅的问题提供了新的思路，但是，其改革仍有许多弊病也还有做的不够好的地方。 （一）改革的合法性受到质疑
作为基层自治组织的社区居委会，依照《村民自治组织法》的相关规定，其社区主要领导成员需要通过社区居民直选产生，铜陵虽然在社区管理体制上开了先河，但是其社区干部的任用上，主要领导班子成员依然是由区政府安排委任，也没有做到严格意义上的一视同仁，大社区成立以后，居民直选也变成了户代表直选，更大的管理幅度加大了村民直选的难度。这对于调动社区居民民主参与意识有消极作用，进一步扩大居民的民主政治参与，完善社区直选制度依旧是一个难题。另外，区直管社区的法律支撑还不够，在体系构建上并没有违法，但也并不代表其合法。如果仅仅是将街道办的功能和人员平移到社区，不仅仅是伤害了居民自治，也没有直接的法律依据。法律上的空白虽然为铜陵的改革提供契机，但同时也加大了此次改革合法性问题的争议。 （二）政府管理体制改革与社区管理体制改革没有完全配套和衔接
区直管社区的改革对政府而言是为了实现真正意义上的政府为民做主，不仅仅是管理体制上的变更，更是一种思维方式的转变，只有政府本身将自己定位于一个服务者，才能实现由“替民做主”到“为民做主”的转变。铜陵在改革后实现了政府与社区、社区居民之间的良性沟通，但政府部门从“替民做主”到“让民做主”的思维转变却需要一个更长的适应期。铜陵在城市管理体制上的改革目前仅仅局限于制度上，虽然触动行政体制的根基与政府官本位的思维模式，但是仍然有许多干部在重大事项决策过程中不体察民意、不尊重民意，并没有完全改变这种趋势。从长远来看，实现居民自治，政府需要从指导居民自治转变成引导居民自治，目前的铜陵行政权与自治权还没有完全分开，政府指导下的社区建设还不能完全激活“居民自治”，政府管理体制改革与社区管理体制改革的配置与衔接还没有做好。 （三）居民自治有减弱的趋势
此次改革中，铜陵的做法是街道办原有的功能主要移交给了社区，街道办工作人员全部分流到社区，原街道办干部全部安排到新社区工作，保留其职级待遇不变，从权利分配上看，笔者认为这仅仅是一种行政权力的平移，并不是真正意义上的居民自治。实际上，整合后的大社区在管理上有明显的行政化趋势，俨然是一种小街道办的事态，行政权力的下放很可能会侵犯了居民的自治权力，进而违背了实现居民自治这一理想的初衷，这也是此次改革的硬伤。另外改革后的区政府同社区，到底是管理、指导还是指挥,
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在此次改革中并没有明确的界定，在改革后，社区在形式上反而成了区政府的派出机构，仍然会不可避免的继续社区行政化的老路子。新建立的大社区，行使的是原街道办的不能行政职能，社区分担的政府行政管理职能会使得居民自治大打折扣。 （四）社区自组织的建设有所停滞
社区自组织的构建与完善不仅需要社区居委会的指导与支持，还需要社区居民的参与和配合，更需要时间的孕育与考验。改革将近两年，铜陵社区自组织的发育从当初的不尽如人意走到今天蓬勃发展的局面，但是其中不得不看到，其离高度自治化、民主化和服务化的目标仍然有差距，社区的各类自组织仍然还没有走向系统化和合作化的道路，也没有为社区发展提供必要的志愿者服务支持和人力资源支持，社区自组织的建设有所停滞。其养老组织、慈善组织、文艺团体等组织在进一步发展中依然走的是原来的老路子，难以突破现实框架的束缚，将居民自我管理的热情完全调动。社区志愿者体系还没有完全发育，志愿者队伍仍不够健全，规模也比较小，远远达不到服务整个社区的建设的要求。一方面是由于改革后，新社区要处理各类社区事务，解决变更体制后所遗留的各种问题，没有过多的精力与人力投入社区自组织的建设，但同时也看到，铜陵社区还没有完全认识到培育社区自组织对实现居民自治有着至关重要的作用，新社区仍然需要在社区自组织建设上下功夫。
铜陵模式引发的争议实质上是改革的合法性之争与改革是否会伤害居民自治的问题，而目前的铜陵模式，在改革力度和制度完善上仍然有很大的改进空间，铜陵模式有在各方讨论中不断完善的必要。
四、完善我国城市社区管理体制改革的现实思考
社区体制创新，不但要加强机制能力建设，更要加强自治能力建设，要积极创造条件，让社区居民利用这个条件自己服务自己。要进一步完善“区直管社区”模式，就必须把建立起来的制度落实到人，以人为本，在改革的过程中充分发挥人的主观积极性。 （一）加快构建我国相关政策法规体系，在法律上为社区管理体制改革保驾护航
首先要进一步健全我国的社区组织法律法规体系，明确社区居委会组织的性质和地位，制定出操作性强的法律条文。我国宪法和现有法律都规定居委会是“群众性的自治组织”，但在如何保证这一条文的实现上，却缺乏相关依据，从而使“居民自治”制度
①在实践中没有得到很好的贯彻，使基层社区组织成了政府的派出机构。确保社区的“自
治”地位，就要明晰政府、社区的权责关系，政府不应干预社区自治必须在法律条文上
①
伍满贵. 城市基层管理体制改革:背景、现状与未来取向.[J]，中国优秀硕博论文网，http://202.119.108.56/cnki/，33.
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