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浅论有轨电车立法工作
作者梁洪涛 LIANG Hongtao苏州高新有轨电车有限公司运营分公司江苏苏州 215151
摘要
各个规划、修建有轨电车的城市，为明确有轨电车交通的管理主体、适用范围和管理措施，保障有轨电车交通规划建设和运营安全，对有轨电车交通的规划、建设、运营、设施保护、交通安全及其相关的管理活动进行规范，应出台相关的管理办法或条例法规。本文以苏州高新有轨电车为样本，简要论述《苏州市有轨电车交通管理办法》（以下简称《电车办法》）出台的背景，重点对《苏州市轨道交通条例》（以下简称《条例》）内容作重点解读、对如何实施条例作简要说明。
关键词
有轨电车立法保护区管理安全授权执法
一、 《电车办法》背景介绍
苏州高新有轨电车1号线于2012年开始建设，公司本着发挥全国示范效应的目的，按照“服务一流、管理一流、品牌一流”的总体要求来建设和运营有轨电车。2013年以来，苏州市有轨电车交通发展形势迅猛，苏州市当前迫切需要制定一部政府规章，对有轨电车相关的管理活动进行规范，保障有轨电车交通规划建设和运营安全。在这种背景下，《电车办法》列入2013年市政府规章立法计划预备项目。
在立法过程中，苏州市政府及苏州高新区管委会高度重视起草工作，并指派专人负责起草工作，有轨电车公司相关人员全力配合。2013年5月初形成《电车办法》初稿，后在市、区两级法制办的牵头下，历经召开20余次立法调研座谈会、研讨会和专题会，广泛征求市、区两级相关部门、单位以及社会各界人士意见，最终形成《电车办法》草案提交市政府。5月27日，市政府第25次常务会议讨论通过，5月30日，《电车办法》正式发布。
《电车办法》的出台，填补了苏州市有轨电车交通管理的立法空白，同时，在全省乃至全国也具有引领意义。《电车办法》共七章五十条，主要规定了总则、规划和建设管理、控制保护区管理、运营管理、交通安全保障、法律责任及附则。明确了有轨电车交通管理实行统一规划、分级管理、科学规范、安全便捷的原则，并纳入城市总体规划，与铁路、公路、城市道路等交通规划相衔接。 二、 《条例》背景介绍
2011年9月，苏州市政府出台《苏州市轨道交通管理办法》（以下简称《轨交办法》）。近年来，苏州市政府提出公交优先发展的战略，轨道交通线网不断加密，地铁和有轨电车均已进入网络化运营的格局。随着更多市民选择轨道交通方式出行，轨道交通运营责任逐步增大，尤其对运营服务和安全保护要求越来越高。为了更好地适应苏州市轨道交通发展的新要求，也为了更好的统筹《轨交办法》和《电车办法》之间的关系，将两个办法上升为《条例》势在必行。
2015年，《条例》列入苏州市人大常委会正式立法项目，市人大委托苏州市交通局成立立法起草小组，苏州高新有轨电车公司应邀全过程参加《条例》起草、编制的工作。 三、 《条例》中涉及有轨电车主要内容
《条例》主要是在原《轨交办法》的基础上起草的，但有轨电车在项目建设领导机制、规划程序、保护区管理、行车组织模式、客运组织模式，特别是安全管理上与地铁、轻轨有较大的区别。在修订过程中，有轨电车公司的相关人员向人大法工委进行详细的解读和
说明，把在有轨电车立项、规划、建设、运营、安全管理等方面遇到的实际问题向人大法工委进行了汇报，人大法工委对相关的意见和建议进行了认真研究和深入的讨论，最后形成的条款有利于有轨电车公司安全运营。主要体现有轨电车项目特点的有以下几方面：
1、有轨电车保护区方面
在原《电车办法》的基础上，增加特别保护区。在控制保护区和特别保护区方面，根据有轨电车在地面形式的特点进行了特别规定，其他涉及隧道、高架等方面，均参照地铁、轻轨标准执行。
例如：第二十条有轨电车的特别保护区范围是：
（一）地面线路轨行区，含轨行区上方供电接触网范围内；
《条例》中有关有轨电车保护区的内容，为有轨电车公司在规划、建设阶段，特别是运营以后的安全保障提供了强有力的法律保障。
2、在“第五章安全管理”中增加“有轨电车”特别规定
调研中，有的委员建议将有轨电车交通安全管理内容一并纳入地方性法规予以规范。因此，新增了三条，即修改稿第四十八条至第五十条，明确有轨电车通行特别规定，并按照立法技术规范要求，作为第五章安全管理中的第二节。同时，修改稿第五十九条废止了《电车办法》。
例如：（新增）第五十条（通行权及保障）禁止其他车辆和行人进入有轨电车专用车道。
在有轨电车非专用车道，有轨电车享有优先通行的权利。其他车辆行驶时不得妨碍有轨电车正常通行，不得停放或者临时停放。
这一变化使得《电车办法》中有关“交通安全”的内容上升到立法层面，对有轨电车优先通行、交通事故快速处置、轨行区管理提供了强有力的法律保障。这一章节，使苏州市在有轨电车立法方面走在全国的前列。
3、安检方面
由于有轨电车客运组织模式靠向公交模式，不具备安检的条件，在《条例》也有特别规定：有轨电车经营单位在对乘客携带的物品进行安全检查时，发现禁止或者限制携带的物品的，有权拒绝其进站、乘车。
本条款充分考虑了有轨电车的客观实际情况，未对安检做硬性要求，同时赋予有轨电车经营单位可以对乘客物品进行检查的权利。 四、 对《条例》进行解读
1、立法依据
《条例》起草主要依据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中国人民共和国行政处罚法》、《中国人民共和国立法法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市轨道交通运营管理规范》（国标管委GB/T 30012-2013）、《城市轨道交通试运营基本条件》（国标管委GB/T 30013-2013），充分参考了《苏州市轨道交通管理办法》、《苏州市有轨电车交通管理办法》、《城市轨道交通运营管理办法》、《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》等多部相关规章，同时参考借鉴了上海、北京、南京、无锡等地的轨道交通管理地方性法规规定。
2、重点内容解读 安全宣传方面：
“第三十四条住房城乡建设、交通运输、公安等部门和轨道交通经营单位应当加强轨道交通安全教育和宣传，提高社会公众安全意识。
广播、电视、报刊、网络等媒体单位，应当配合有关部门、轨道交通经营单位开展轨道交通安全教育和宣传。”
此条内容强调了相关主管部门的安全教育宣传责任，也强调了相关媒体有义务配合轨道交通经营单位在安全方面的教育宣传工作。
授予轨道交通经营单位执法权力方面：
“第五十五条违反本条例第三十条第一项、第二项或者第三项规定的，由轨道交通经营单位责令改正，可以对单位处以二百元以上一千元以下罚款，对个人处以二十元以上一百元以下罚款。
违反本条例第三十条第四项、第五项、第六项、第七项、第八项或者第九项规定的，由轨道交通经营单位责令改正，可以处以警告或者二十元以上五十元以下罚款
第五十六条违反本条例第四十条规定危害轨道交通设施、设备安全，违反本条例第四十一条规定危害轨道交通运营安全，或者违反本条例第四十二条第二款规定在通风亭、出入口五十米范围内存放有毒、有害、易燃、易爆等物品或者燃放烟花爆竹的，轨道交通经营单位有权予以劝阻和制止；造成损失的，依法承担民事责任；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
以上两条授予轨道交通经营单位行政执法权力，并明确处罚细则，这是本次立法的重要变化，主要理由如下：一是从轨道交通属性定位来看，轨道交通属于城市公共客运交通系统，是公共基础设施，是政府公共服务职能中的重要内容。二是从轨道交通公司的单位性质来看，轨道交通经营单位是市政府国有独资公司，具有管理公共事务的职能。三是从轨道交通与铁路在运营管理方面的相似性来看，《铁路法》第三条规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”四是从国内轨道交通立法情况来看，制定轨道交通地方性法规的城市有12个，其中有10个城市授权企业依法实施行政处罚。所以本次立法决定授予轨道交通经营单位执法权力。
轨道交通规划内容和要求方面：
“第九条轨道交通规划包括轨道交通线网规划、轨道交通建设规划、轨道交通沿线土地控制规划、轨道交通与其他交通衔接换乘规划等规划。
轨道交通规划应当符合苏州国家历史文化名城保护要求，支撑和引导城市的发展，并与城乡建设、人口规模、交通需求、环境保护等经济社会发展水平相适应。线路设置应当与居住区、商业、旅游和教育、卫生、文化、体育等重大公共设施的现状及未来发展状况相适应。
轨道交通线网规划应当纳入城市总体规划、土地利用总体规划和城市综合交通规划，并与铁路、公路、城市道路和其他公共交通规划相衔接。”
根据国家发改委《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》（发改基础﹝2015﹞49号）和《城市轨道交通规划编制和评审要点》，《条例》对轨道交通的相关规划给予明确：轨道交通线网规划由规划部门负责牵头编制，轨道交通建设规划由发改部门负责牵头编制，轨道交通与地面交通衔接换乘规划牵头部门正在调整。
由于轨道交通工程范围广、影响面大，涉及多方当事人的合法权益，此条内容还为科学合理配置公共资源作出了规定，要求在符合苏州国家历史文化名城保护要求的前提下，编制规划应当征求社会公众、专家和沿线人民政府、有关单位的意见，保障各方主体在规划中的参与权，提高规划制定的科学性、民主性；线路设置应当与居住区、商业、旅游和教育、卫生、文化、体育等重大公共设施的现状及未来发展状况相适应，线网规划应当纳入城市总体规划、土地利用总体规划和城市综合交通规划，并与铁路、公路、城市道路和其他公共交通规划相衔接。
控制保护区内建设或作业活动管理方面：
“第二十二条规划、住房城乡建设、市容市政（城管）、水利（水务）、交通运输等有关部门对控制保护区内的下列活动依法实施行政许可前，应当书面征求轨道交通经营单位
的意见，轨道交通经营单位应当在有关部门规定的期限内给予书面答复：
（一）新建、改建、扩建或者拆卸建（构）筑物；
（二）绿化、钻探、基坑开挖、爆破、桩基础施工、顶管、灌浆、锚杆（索）作业、地基加固、大面积增加或者减少荷载；
（三）修建塘堰、开挖河道水渠、采石挖砂、打井取水； （四）埋设、敷设管线或者设置跨线等作业； （五）在过河、湖隧道段疏浚； （六）大型起重设施的运输；
（七）可能危及轨道交通设施安全的其他活动。
本条第一款规定的建设或者作业活动不需要行政许可的，建设单位或者作业单位应当书面征求轨道交通经营单位的意见。
本条第一款规定的建设或者作业活动，轨道交通经营单位认为可能影响轨道交通设施安全的，建设单位或者作业单位应当制定轨道交通设施保护方案，并经轨道交通经营单位同意。必要时，轨道交通经营单位可以组织对轨道交通设施保护方案进行论证或者安全评估。
建设单位或者作业单位应当在开工前按照轨道交通经营单位同意的保护方案落实保护措施，接受轨道交通经营单位对其建设或者作业活动的安全监控，及时消除安全隐患。”
此条款可以看作本条例的核心内容之一。轨道交通项目投资巨大，一旦遭到破坏，特别是隧道、桥梁、路基等重要设施被破坏，经济损失经无法估量，所以，全国的轨道交通企业对保护区的管理非常重视。在对此条款的讨论中各方意见很难统一：轨道交通经营单位坚持施工单位在取得行政许可前必须书面征求轨道交通经营单的意见，把书面征求意见作为取得行政许可的前提条件；而人大法工委坚持认为这种做法属于条件前置，违反上位法《中国人民共和国立法法》，不如符合立法技术、违反立法原则。人大法工委虽然不同意条件前置，但本着支持轨道交通建设发展的大原则，还是非常理解轨道交通经营单位的实际困难，在《条例》中明确提出保护方案、安全评估等内容，在不违法立法技术和原则的基础上，最大程度的保护轨道交通建设。 五、 实施条例
根据《条例》第六条“市、县级市（区）人民政府确定的轨道交通经营单位具体实施轨道交通的建设、运营及其相关的综合开发工作，并按照本条例的授权实施行政处罚”的规定，苏州高新有轨电车有限公司结合运营现状，以及行政执法的规范要求，拟组建“有轨电车运营综合执法大队”实施执法。
1、队伍属性及人员配备
《条例》中授权轨道交通经营单位具备执法权，我公司为履行好《条例》授予的执法职责，同时加强有轨电车的运营管理，拟成立有轨电车运营综合执法大队。
执法大队成员均由我公司正式员工兼职组成，根据上级要求，执法人员需经过培训并取得执法证，根据《条例》授权的执法权力清单（详见附录1），履行相关执法活动。
2、行政执法方式
鉴于我公司实际情况，综合考虑周边轨道交通公司经验做法，我司拟采用巡查执法方式。巡查执法由拟建立的有轨电车运营综合执法大队负责具体实施，以巡查的方式对车站、车厢、有轨电车保护区、变电所及其他运营设备设施内的违法行为进行查处，并根据现场情况开展专项治理。
3、有轨电车运营综合执法大队职责 1) 建立健全相关规章制度、流程；
2) 组织、参与上级有关部门组织的执法、取证培训；