发布时间 : 星期日 文章农村集体建设用地流转的现状、问题与对策以北京市为例2006年更新完毕开始阅读98edb696cc175527072208a0
低了农村工业化的门槛，并且把土地非农化的级差收益更多地留在村集体和农民手中，使农民一次性获得的土地补偿变成了长期的、稳定的收益，使广大农民群众以土地权利参与到工业化、城市化过程，实现了政府、用地企业、村集体和农民的共赢，农民也分享到了城市建设与经济发展的成果。
3、集体建设用地流转对增加农民收入和壮大集体经济力量发挥了主要作用
对于农民来说，从集体土地流转中获得的收益增加了他们的收入，改善了他们的生活。首先，农民获得的土地流转补偿一般高于其种地收入，而且比较稳定，在农业比较效益不断下降的情况下，土地租金成为农民收入的重要来源。其次，利用集体建设用地兴办二三产业，本村农民可以优先到企业就业，获得工资性收入。据统计，1990年郊区农民纯收入1297元，其中来自二三产业收入仅占40%左右，工资性收入不足1/4。2004年郊区农民纯收入达到7172元，其中来自二三产业收入增加到75%左右，工资性收入达到61%，成为农民增收致富的主要来源。此外，流转方的土地运营收入，除了兑现农民的土地经营权补偿、资金入股红利和工业区基础设施建设外，剩余部分主要用于村集体公共事业，农民能够获得福利性收入。 从集体经济组织的收入看，在乡镇企业重组改制和农村税费改革后，其收入的主要来源也是农村土地流转收益。由于区位条件和发展环境不同，农村集体经济组织的土地流转收益差异很大，少的村队每年几万元，较多的村队每年土地收益达到几十万、甚至几百万元。这些土地收益，除用于维持农村基层组织的日常开支外，更多地用于乡村基础设施建设、提供农村公共福利、举办社会公益事业以及发展农村经济等。集体土地的流转收益已成为一些基层政府和基层组织筹集建设与发展资金的主要渠道。
4、农村集体建设用地流转降低了企业成本，促进了地方经济发展
使用集体土地流转方式发展经济与采用国家征地方式发展经济相比，具有供地方式灵活，企业投资成本低、办事手续比较简便、建设周期短、见效快等优点。流转方从农户手中集中土地后，统一进行土地经营和招商引资。一是投资企业直接与流转方进行合作，不需要与农民打交道，减少了建设项目占地产生的企业与农民之间的矛盾，流转方代理投资企业办理各种申请审批手续，加快了工作进度，从而使企业可以较快地获得土地使用权，保证了项目的及时开工。二是土地流转方对流转土地加强基础设施建设，一般都对工业用地做到“七通一平”，甚至“九通一平”，还有一些土地流转方建好厂房进行出租，企业投资硬环境明显改善，缩短了建设周期，节约了企业投资的时间成本。三是主要以出租方式进行土地运营，与国家征地方式相比，降低了企业前期投入。如通州小堡村工业园区土地采取国家征地出让方式，企业一次性土地成本投入每亩15万元，如果采取出租的方式，企业每亩每年租金仅为4000元。流转方为了吸引更多的企业投资，甚至还有其他优惠的投资政策。总之，利用集体
建设用地发展二三产业，低于国家征地的成本，受到企业的青睐，这也促进了农村产业结构的调整、农村基础设施的改善和农村经济的全面发展。
在充分肯定集体建设用地流转在促进经济发展、增加农民收入、保障农民以土地参与工业化、城市化进程等重要作用的同时，也必须看到集体建设用地流转过程中存在着许多迫切需要解决的问题。
1、农村集体建设用地流转中的违法、违规问题比较严重
集体建设用地管理适用的法律法规主要是1999年修订的《土地管理法》。该法第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织的土地办企业或建住房除外。”第63条还规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业、因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”因此，现行法律严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用，即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房，但不得出让、转让或出租集体土地使用权，就是说集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为在目前是被法律禁止的。但是，实践已经走到了法律的前面，集体建设用地早已突破了原有的使用范围，通过出租、转让、合作、入股等方式流转到集体经济组织以外的企事业单位和个人。这种做法与农村工业化、城镇化的趋势相符，却与现行的法律法规发生明显的冲突，适时修改法律法规已经成为迫在眉睫的事情。
此外，在集体建设用地流转与利用中，违反现行国家用途管制、规划控制等国家土地管理制度的情况也比较严重。这主要有几种情况：（1）符合村镇建设规划和土地利用总体规划的集体土地，未办理农地转为建设用地的审批手续，进行土地开发经营；（2）不符合规划要求，也未办理任何手续，直接占用农地进行土地开发经营；（3）一些农村集体经济组织和村民未经规划和土地部门批准，私自在集体土地上搭盖违章建筑用于出租和自用。目前违法、违规使用集体建设用地的现象比较普遍，问题十分突出。据市国土资源局统计，在1993年至2003年这11年中，全市新增建设用地92244.7公顷，但经国土部门审批的征地数量仅为41909公顷。在国土部门审批征地以外的新增建设用地中，除少部分办理了农地转用手续外，大部分属于不规范用地或者是非法用地。
表5-1 1992—2003年北京市新增建设用地情况（单位：公顷）
年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 总计 11年平均 审批征地量 4700 4700 2900 2700 3700 1700 1517 2925 5914 5044 6109 41909 3809.909 详查建设用地新增量 7939.8 7939.8 7939.8 3581.2 2216.7 2934.7 2886.0 4231.0 23310.9 21998.6 7266.2 92244.7 8385.9 资料来源：北京市国土资源局，2004年，《北京市土地利用规划研究》，第19页。
2、集体建设用地规模大，但产业发展不足
目前农村集体建设用地供给总量很大，2004年全市农村集体建设用地大约为153263公顷，约占当年全市建设用地总量319723公顷的47.94%。特别是独立工矿用地中集体土地增长快，比重占全市独立工矿用地的64%。但与此同时，郊区产业发展不足，经济总量小，没有形成产业集群和强有力的块状经济，农民就业难等问题仍很突出。2003年，郊区地区生产总值和二三产业增加值分别为840亿元和366.6亿元，分别占全市地区生产总值（3663.1亿）的22.9%和全市二三产业增加值（3567.46亿元）的10.3%。其中，郊区工业产值为279.7亿元，占全市工业产值1032.03亿元的27.1%。可见，土地的投入量与经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低。
从郊区二三产业产值增长速度与集体建设用地的增长速度来看，1992年，郊区二三产业产值占全市二三产业产值的比重为25.3%，其中工业产值占全市比重为30.3%，但2003年，这个比重分别降为10.3%和27.1%。而从1992年到2004年，集体建设用地占全市建设用地比例从38%增加到48%，独立工矿用地中集体土地占全市独立工矿用地的比例从43%增加到64%。
用地的数量增加而工业产值的比重下降，也说明了集体建设用地并没有随着数量的扩张而提高用地的效率。
从集体建设用地的增长数量与吸纳农村劳动力转移的情况看，1992年以来农村集体产业用地增长了2倍多，但从事二三产业的农村劳动力比重仅从62%增长到65%（2004年），仅增加了3个百分点。特别是在二产就业的劳动力从34.6万（1992年），减少到28.9万（2003年）。尽管外来务工人员挤占了部分新增就业岗位，但农村集体建设用地大量增加而吸纳农民就业能力不足的问题仍然很突出。
3、农村集体建设用地利用分散，不符合节约集约利用的要求
集体建设用地利用分散主要表现在以下方面：一是农村居民点布局分散，建设无序，占地面积大，利用率低。目前，农村户籍人口308万人，占全市户籍人口28%，但农村居民点占地面积88549公顷，占全市城乡居民居住用地总量的64%。农村人均建设用地291平方米，大大超过国家标准人均150平方米的上限。农村住宅建设的容积率也很低，仅0.15-30之间，部分村庄还有较多的闲置地和空置的住宅。农村居民点布局分散，难以获得水、电、路等基础设施建设的规模效益，也不利于村容村貌和农民居住条件的改善。
二是各类开发区、工业大院布点多，土地投入量大。2004年开展土地市场治理整顿时查明，北京共有各类开发区（包括园区、工业大院）470个，规划面积87609.06公顷。由于布点过多，相互竞争，造成各开发区、工业大院普遍存在企业入住率低、投资不足、土地闲置，基础设施建设滞后、厂房建设容积率低、土地利用效率低等问题。尽管土地市场治理整顿撤消了442个开发区，但是大部分撤消工业园区的建成区域仍在继续使用。分散的园区建设不仅加大了基础设施建设的成本，而且难以形成合理的产业布局和实现集聚效益。
三是重点小城镇布点多、规模小。90年代中期以来，政府有关部门对33个中心镇在政策、资金和土地投入等方面给予很多支持。但由于小城镇布点多、定位不明确、缺乏特色，以及中心城区和卫星城辐射能力强等因素，一些小城镇引进企业少，人口规模小，园区土地、商品房闲置较多，对郊区经济发展的带动能力有限，造成土地资源的浪费和利用率低等问题。据市规委2004年对全市中心镇工业区情况调查，入区企业个数平均值为43.4家，每个企业就业人数为77人，规模较小。土地产出较高的乡镇工业用地达到1500万元/公顷以上，低的只有300-400万元/公顷，差2-3倍。其中多数工业园区的土地产出在400万元/公顷以下，效益很低。
4、集体建设用地流转收益分配缺乏规范，农民权益得不到有效保障
当前，在农村集体建设用地流转过程中缺乏保护农民权益的机制，这是集体建设用地流转中的突出问题，也是造成农民集体上访频发，影响农村社会稳定的重要因素。