发布时间 : 星期四 文章基于案例分析的PPP项目运作经验教训总结及启示更新完毕开始阅读9970b72ff524ccbff12184f7
资料来源：公开资料，中债资信整理
表2：中国国家体育场“鸟巢”PPP项目
项目 第一阶段：政府引入社会资本，并授予特许经营权 政府方 北京市政府授权机构--北京市国有资产经营有限责任公司（简称“京国资”） 中国中信集团联合体（简称“中信联合体”，中信集团65%，北京城建30%，外资5%） 内容 社会资本方 项目公司 北京中信联合体体育场运营有限公司（京国资持股58%，中信联合体持股42%） 项目总投资31.39亿元； 项目概况 建设期为2003年12月24日—2008年6月28日，总承包方为北京城建； 运营期为30年（特许运营权）。 特许经营权协议 北京市政府作为项目真正的发起者和特许权结束后项目拥有者，提供低价土地（1040元/平方米，周边为1万元/平方米）、配套基础设施、排他性条款（限制在市区北部新建或扩建体育场）等激励措施。 银团贷款（工行+建行+中信银行），贷款期限为16年（含6年宽限项目合同 贷款协议 期）的优先债务，年利率5.184%（基准下浮10%）。授信额度12亿元。 注：投资人承担有限责任。 兜底协议 北京市发改委协调各部门帮助联合体取得利润。具体细节不详。 股东方之一为工程总承包方（北京城建） （1）由于股东各方均想从建设承包合同中获利，故项目建设工程按股份比例分给各股东，项目公司对工程建设失去整体性良好控制； （2）由于项目结构的特殊性和详细设计不及时，北京城建对后期设主要问题 计上的重大变更（取消可闭合顶盖）要求补偿，各股东存在争议。 股东间利益冲突 北京市政府在协议签署后，单方面主导更改项目建筑设计、商业配套政府与项目公司利益冲突 （1）建筑设计：取消可闭合顶盖涉及，影响未来商业运营效益； 等条款。 （2）商业配套-停车位：原始设计为2000个停车位，后降至1000个（规划移至奥林匹克公园内），影响商业运营效益； （3）商业设施：要求减少体育馆中的商业设施，影响租金收入等。 （1）面临强劲市场竞争：作为最大竞争者，工人体育场投资已收回，将具有明显低运营成本及低收费优势； 项目本身的运营问题 （2）项目公司运营经验匮乏； （3）商业与公众利益冲突：参观门票价格制度、座位椅冠名等商业运作中均出现一定的利益冲突，无法完全市场化运作。 第二阶段：正式引入赛后运营的一年后，政府接手项目运营 北京市政府和中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》（简称“《运营协议》”）。依据协议： 新签协议 （1）政府方：北京市政府持有的58%的股份将改为股权，并主导场馆经营；董事长、总经理等公司高层将由政府人员出任； （2）社会资本方：中信联合体放弃30年特许经营权，转而获得永久股东身份。 资料来源：公开资料，中债资信整理
2、案例分析
通过上述两个样本案例的对比分析，本文拟从项目选择、伙伴选择、合同订立、合同履行四方面，总结经验并汲取教训。
（1）项目选择：基于充分调研，能够对准经营性项目的盈利和补偿机制达成共识
项目选择是政府和社会资本合作的起点，而项目是否具有PPP模式适用性等对项目运作成败意义重大。PPP模式适用性主要体现在“明确经济技术指标、经营服务标准、投资概算构成、投资回报方式、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺等核心事项”。
对于国家体育馆项目，一方面，由于其建设技术难度大、设计方案不够及时详尽等，投资测算准确度较差；另一方面，由于其公益性较强，收费机制及补贴方式均不明确，导致投资回报测算难度亦较大。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营，以
实现投资回报为目标；而国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，运营阶段若采取商业运作及定价模式（包括参观门票、座位冠名权等），则会与公众利益产生冲突。由此，尽管该项目通过PPP模式解决了建设中的资金、效率问题，却未能对赛后运营做出合理规划、以及就盈利预测及补偿机制达成共识，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。
整体看，对于准经营性项目而言，PPP模式适用性主要体现能够对项目的盈利和补偿机制达成共识，并通过合同条款予以明确，尤其需注重通过前期调研及方案设计，明确收费机制及补偿方案，保障社会资本的盈利模式。
表3：地铁4号线项目与鸟巢项目PPP模式适用性对比分析
项目 地铁4号线 鸟巢项目 世界同类体育场中规模最大、结构最复杂的体育场，技术难度处于最高水平 技术难度 行业成熟度高、技术标准明确 由于项目结构的特殊性和详细设计不及投资概算 准确度较高 时，投资概算测算准确度不高，后期因设计变更（取消可闭合顶盖）导等原因导致建设费用超支幅度较大（约4.56亿元） 投资回报： 投资回报方式 投资回报方式相对明确 1、票价收入；2、财政补贴 1、建设投资回报； 2、运营回报：测算难度大； 对于体育场门票收费机制未有约定 1、建设期补偿模式：部分资金补贴 2、运营期补偿模式： （1）配套车位及商业设施 （2）北京市发改委协调各部门帮助联合体取得利润。具体细节不详。 收费机制 计程票制 1、建设期补偿模式： 政府方承担公益性建设部分（具有创新财政补贴 性） 2、运营期补偿模式： 对于实际执行的政府定价低于计程票价确定的部分，政府给予京港地铁公司补偿 资料来源：公开资料，中债资信整理
（2）伙伴选择：政府方需公平择优选择具有相应专业能力和融资实力等的社会资本方作为合作伙伴
伙伴选择是指在政府方基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从投融资、设计、建造、运营、维护等方面进行全面、系统、客观的综合评价，以选择最合适的合作者参与PPP项目。
地铁4号线项目中，北京市政府引入的社会资本方为香港铁路（香港联交所上市公司），其成立于1975年，核心业务是以香港地区为主的公共交通运输服务，市场占有率超过45%，建设及运营方面的专业能力突出、经验丰富；同时，其财务实力雄厚，2013年实现收入387.07亿港元、利润132.08亿港元，具有很强的融资能力。香港铁路的引入为该项目成功运营奠定了良好基础。
国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强。但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏。尽管和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议可能会因高额的咨询费而终止。
整体而言，在选择社会资本方作为合作伙伴时，政府方首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范；其次，要通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力，此外还要考察其信用水平等，进而实现降低财政投入、提高项目运营效益的目的。
（3）合同订立：合同内容对风险分担和利益分配需兼顾公平与效率，同时要预留调整和变更空间