发布时间 : 星期三 文章基于案例分析的PPP项目运作经验教训总结及启示更新完毕开始阅读9970b72ff524ccbff12184f7
运营期：17年特许经营权 （1）项目公司成立时按照持股比例缴纳注册资本金3.33亿元（广州污水缴纳1.0989亿元，泰科投资和美国地球缴纳2.2311亿元），剩余6.67亿元的项目资金以项目做抵押贷款。 （2）项目建设内容包括西朗污水处理厂、截污管网（40公里）和沿线4个泵站 项目合同 （3）西朗污水厂收入来源于建设期的投资回报率和按污水处理费 （3）从建设到运营的合作期为23年，泰科投资和美国地球获得17年特许经营权，西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍，合作期结束后全部资产无偿转让给中方所有，此过程中由政府授权机构广州污水进行监督，防止资产移交后不能使用 存在问题 正常运营 资料来源：公开资料，中债资信整理
2、案例分析
基于上述案例，经营性项目引入PPP模式需要注意以下几点：
（1）项目选择：经营性项目应具有明确的收费机制，长期看可形成稳定的投资回报
在选择经营性项目开展PPP的过程中，确保社会资本回报率对于PPP的开展起着十分关键的作用。
对于西朗污水项目，项目资产是污水处理资产，资产运营具有收费机制，资产运营规避了纯市场项目高风险、高收益的特点，收费机制具有长期稳定性，长期来看，西朗污水项目的运营不仅可以覆盖投资运营成本而且会带来稳定的投资回报率，西朗污水项目是经营性PPP项目的成功典范。
整体来看，对于经营性项目，项目自身的运营收入是社会资本投资回报的主要途径，基于风险与收益的对等关系，在经营性项目的选择中，与资本市场和市场化程度较高的实体经
济投资领域（如房地产市场）相比，项目选择中应规避“高风险和高收益”的纯市场投资特点，项目投资回报应具有较强的稳定性，长期来看会形成较高的稳定投资回报率。
（2）合同订立：社会资本方应重点关注特许经营期限、收费机制变更的补偿机制、项目唯一性等条款以保障项目收益；政府方则需重点关注项目监督机制
对于经营性项目，合同订立是保证政府方和社会资本方开展PPP项目成功与否的法律保障。
对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高（2009年营业毛利率为63.93%）。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道（嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右）分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降（2013年营业毛利率降为50.44%），并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。
对政府方而言，合同订立过程中应重点关注对资产使用及维护的监督条款，保证在特许经营期期满后转交的资产可以继续使用。广州西朗污水项目中，依据特许经营协议，西朗污水从建设到运营的合作期为23年，其中运营期为17年，合作期结束后将全部资产无偿转让给政府方所有。为维护资产使用的可持续性，在合同中约定由政府授权机构对污水资产的使用进行监督，明确了资产更新条款（西朗污水需要在17年内将主要设备更新一遍），并在
特许经营期全面进行监督。上述监督机制的设立有效保障的项目资产使用的可持续性，值得借鉴。
（三）公益性项目
1、案例选取
根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。
在我国现阶段操作实践中，公益性项目（包括非营利性公园、市政道路、桥梁、防洪工程等）多由地方政府发起，地方政府投融资平台承担投融资及建设；或地方政府投融资平台发起，其他社会法人以BT形式参与建设，后期均由政府相关部门维护。地方投融资平台多为本级政府所属企业，依据目前财政部对PPP项目的界定，其不属于PPP社会资本方的范畴，故本文选择以社会资本（主要为非本级政府的大型国有其企业）为投融资建设方的BT项目作为样本案例。
表6：苏州市南环快速路西延线BT项目（吴中区段）
项目 政府方 项目方 项目概况 苏州市吴中区人民政府 中国铁建股份有限公司 该项目总投资约13.44亿元，项目建设期为1年，回购期为3年。 项目回报率 回购期约定 项目回报率为15.50%（包括项目资金融资成本和建安回报率） 2014年10月至2017年10月 内容 项目合同（回购协议） 回款保证措施 区人大对项目回购款纳入财政预算的决议 资料来源：公开资料，中债资信整理
表7：江苏浦口新城核心区综合管廊工程BT建设项目
项目 政府方 项目方 项目概况 内容 政府授权机构——南京城建隧桥经营管理有限责任公司（投融资平台） 中国交通建设股份有限公司 项目总投资为5.24亿元，施工日期为1年，回购期为3年。 浦口新城指挥部约定南京城建隧桥经营管理有限责任公司的此BT项目以项目合同（回购协议） 回购期约定 担保措施 拥有的浦口新城胜利圩区域内约500亩土地收益权质押，该限制合同按浦口新城指挥部支付平台公司回购款的比例逐步解除。 2013年1月至2016年1月 资料来源：公开资料，中债资信整理
2、案例分析
基于上述案例，公益性项目引入PPP模式尤其要关注以下问题：
（1）项目选择：公益性项目并不是所有项目都适合PPP，由于其公益性很强，理论上大部分项目应该由政府负责投融资，如果政府当期资金不够，可以通过发行债券或PPP模式解决
PPP项目储备、筛选、发起工作均由政府方承担。公益性项目的建设不仅有利于提高当期人的社会福利，而且其资产的长期使用性也将提高未来人的社会福利，采用PPP模式解决了政府当期一次性投资过大的问题，采用分期付款的“政府购买服务方式”，利用代际分配原则拉长了财政收支期限，可降低当期财政负担。如在上述两个案例中，政府方均约定自项