发布时间 : 星期三 文章社会组织发展中的政府政策研究更新完毕开始阅读9994ce58ad02de80d4d840e3
在全球化发展的今天，各国政府大都将社会组织当作政府最有益的伙伴。政府与社会组织相互依赖的理论也即新关系理论逐渐成为主流。这个理论认为，在多数国家，政府同社会组织之间正在形成较为稳定的制度化的合作伙伴关系，共同致力于社会经济发展活动。制度化伙伴关系，一般指“为了完成特定的任务、实现特定的目标或前景，各个部门、各个机构或者各个团体在保持自己在组织上的独立性的同时，彼此相互间作用的模式”。(1994 FAO)政府同社会组织之间的这种合作与对话机制的创立与巩固，是一种重要的创新，对旧的政府体制形成挑战。在许多国家，这种制度化合作机制的形成与发展受到就政府体制的阻碍与束缚。但就世界总的情况来看，各国政府大都已承认社会组织在社会经济发展中的积极作用及其存在的正当性，已经或者正在着手同社会组织建立某种程度的合作伙伴关系.国际社会也普遍鼓励各国政府与社会组织进行合作与对话，建立起伙伴关系。
而在现实中，社会组织存在的的“寡头统治铁律”、“成员搭便车现象”等不良问题一度打破了社会组织“德行完美的神话”和“志愿主义神话”，从各个国家或地区的现实来看，社会组织也会出现低效率与不公正的问题，此时，政府所起到的作用则显得尤为重要了：
首先，社会组织的社会公益事业特别是慈善事业的狭隘性是其自身所不能够克服的，也使得政府的有目的引导和有计划的分配资源成为必须。社会组织的社会公益事业特别是慈善事业的狭隘性活动的受益者往往是特定的社会群体，例如关注黄河治理的环境保护组织的受益者只是黄河流域的居民，而注重西部污染的环境保护组织面对的只是居住在西部的人们。由于不同的群体建立组织的能力不同，不是所有的群体都可以建立起代表自己利益的组织。就算所有社会群体都有自己的组织，其募集资源的能力也会让某些群体得到“过多的”服务，而其他群体却得不到应有的服务。这种慈善活动的“狭隘性”会导致提供服务的不平衡，以至于无法真正满足所有人群不同需求。在这种情况下，政府必须发挥其对社会组织的宏观指导作用，除了在其创立意愿上给予引导，使其所能发挥的作用与政府的宏观规划相一致，还要对社会组织的整体结构进行指导，使其能够充分利用现有资源，也有利于社会组织间的和谐共处。
其次，家长作风影响社会组织的良性发展，只有政府能够对其进行有效的管制。在一些发达国家或地区，虽然社会组织开展活动要靠志愿人员的支持，但发言权实际掌握在控制社会组织资源命脉的人，即捐赠人的手中。他们并不总是根据组织的宗旨和社会的需要使用资源，而往往会根据自己的偏好和利益作出决策。他们所做的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。因此，富人偏好的服务(如高雅艺术)往往得到优先考虑提上日程。在慈善捐款免税的国家里(如美国)，这种资源分配方式意味着那些接受政府隐性补助(免税，代价是减少公共财政收入)的组织却不必将其内部决策过程民主化，也不必接受社会监督，这显然是不合理的。能够改变这一状况的，只有这些组织最大的“捐赠人”——政府。政府虽然不能够直接对这些服务进行参与，但可以激发相应的投诉建议机制和监督机制，也可以选择资金补助的对象和程度。例如，对社会迫切需要的非营利项目多投入资金，对类似高雅艺术的活动进行限制。
其三，社会组织的非专业性倾向引发的问题是政府发挥作用的又一舞台。西
方各国在很长时期内，一直将贫困看作是穷人道德堕落的结果。因此，对穷人、精神病患者、未婚母亲的照顾主要是由好心的业余工作者来承担的。他们中的大多数人从未经过任何正式的工作培训。随着社会学、医学和心理学等方面的进展，这种传统的做法逐渐被扬弃。人们现在认识到这些社会问题也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是由于志愿组织强调义工服务，且往往不能提供有竞争性的工资，使得他们很难吸引专业人士加盟，这无疑影响了社会组织的效率。在这方面，政府可以与社会组织展开合作，利用政府充沛的人力资源，对社会组织的从业人员进行定期培训，或者利用政府强大的宣传力量对有志于非营利事业的专业人士进行动员。在建立社会组织吸收优秀人才的固定渠道的同时，完善优秀人才进入社会组织的流动机制，最终积极影响、培养和形成新的社会择业标准，改变社会组织非专业化的现状。此外，社会组织在完成公共治理角色时也可能产生一些问题。除了其行为具有局部性、难以完成需要达成社会一致的任务外，很关键的一点是由于这个部门的复杂性而带来的混乱，社会组织不像政府部门有严密的等级体系，也不像企业组织有明确的经济标准作为评价依据，它们的内涵不明确，边界模糊，没有一个公认的评估标准，因而在这个名词之下，良莠皆存，调动了社会自身的生命力，也隐藏着大量的社会问题。这些因素成为了政府在社会组织发展中发挥作用的现实基础，可以说，在目前的多数国家，政府同非政府组织之间的较为稳定的制度化合作伙伴关系是政府与非政府组织各方面矛盾相互补足的结果。政府在社会组织的发展中发挥作用也因此有其必然性。 （三） 政府在社会组织发展中的具体作用
从政府的特征和功能以及政府与社会组织的关系来看，政府在社会组织发展中的作用主要表现在以下几个方面: 1、非政府组织发展的合作者
无论是政府、企业，还是社会组织，没有一个部门能够独自拥有解决错综复杂、形式多样、不断变化的问题所需要的全部知识和信息，也没有一个部门有足够的能力去应对所有的问题。虽然社会组织的长处是对特殊社会需求反应迅速，善于动员民众对公益事业的支持，成本相对政府而言较低。但是离开了政府的必要支持，社会组织也很难将其对公共事务的治理进行到底。从社会现实来看，社会组织财政收入的大部分直接或间接地来自政府、多国银行和发达国家的捐赠，这得益于政府在动员包括资金在内的资源方面的极大优势，并且这种优势是除了政府以外任何组织或者个人都无法提供的。另外，的捐赠组织的计划要服从于且只能服从于政府的宏观经济政策。如果没有公共权力机构(政府)来制定宏观的经济政策，没有公共权力机构放开管制或者提供法律保障，的捐赠组织则很难利用政策来开展自己的活动。 2、对社会组织进行有效监管
虽然一般认为政府与市场的双重失灵催生出了社会组织，社会组织的独特性质使它能够在市场与国家之外占有一席之地。但是正如前文所述及，一方面，社会组织本身的机制硬伤不能由自身来克服；另一方面，虽然国家体制存在着许多局限性，国家迄今为止仍是最强有力和最有效的人类社会管理机制之一，那么由
政府代表国家来对社会组织进行监督管理也就有了其必然性。发达国家的政府一直是允许社会组织发展和开展活动的，但社会组织的活动能力真正得到各国重视是在20世纪70年代，而自80年代以来则采取了积极鼓励的态度，不仅通过各种手段支持社会组织活动，而且逐步着手将对社会组织的管理制度化。社会组织可能产生的一些问题，政府可以对社会组织予以监督和控制。政府对社会组织的监督可以采取多种方式，如行政监督，即通过政府有关管理机构对社会组织实行的经常性监督，通常会要求社会组织提供定期或不定期的活动报告，派出视察官员实地考察社会组织活动。财会和审计监督也是较为有效的方式。政府可以通过财会制度和审计制度等对社会组织的活动进行监督，了解社会组织的资金筹集与运作及组织的整个活动状况。财会和审计监督机制能够衡量社会组织活动的有效性，同时还会暴露出组织的一些问题，如贪污、腐败、娜用资金和滥用资金等各种不良行为。通过规范财务管理，建立严格的财务制度，可以充分发挥资金使用的社会效益，确保财务收支透明度的提高，从而树立社会组织良好的社会公信度。通常政府会建立针对社会组织的独立的会计和审计制度，并要求非政府组织建立起规范的财务报告制度。
3、为社会组织的公平竞争提供良好环境
社会组织面对的竞争关系主要有两种:一种是社会组织为了自身发展而开展的非营利性的商业活动并因此产生的同营利性商业组织的活动之间的竞争关系，另外一种是组织之间的资源竞争关系。就第一种竞争关系而言，产生不正当竞争的主要原因是，公众捐助在社会组织的总收益中所占的比重并不大，社会组织要依赖于其他途径获得收入，其中包括从事投资和商业经营活动。由于社会组织享受免税特权，商业经营活动规模过大便会导致不公平竞争。因此，约束不公平竞争和限制商业经营活动就成为政府规制的一项重要内容。有效的政府规制，可以使市场主体特别是商业机构的利益得以保护，政府的税收得以保证，市场的公平竞争得以促进。就第二种竞争关系而言，产生不正当竞争的主要原因是社会组织数量的不断增加与资源量的相对恒定之间的矛盾。这种矛盾不仅体现在争取公众捐款方面，也体现在对政府公共财政资源的竞争上:政府利用自己的强制性征税权获得财政资源，同时把提供一些服务的职责转移给社会组织，以避免公共服务的官僚化。因此，公共资源的竟争也成为政府要加以规制的重要内容。可以说，只有政府才能通过具体而明确的规制为社会组织的正当竞争提供公平的制度和社会环境。
（三） 政府在社会组织发展中的作用方式
就社会组织同政府的关系而言，每个国家都有自己的特点，是在极不相同的经济、政治、社会与文化背景下形成的。尽管各国家政府对本国社会组织的态度和政策差别很大，目前真正对社会组织采取对立不信任态度的政府还相当少。各国政府在社会组织发展中发挥作用的方式有： 1. 设立专门机构指导与管理非政府组织的活动
政府针对社会组织设置专门的机构，指导和协调其活动，处理政府与社会组织之间的关系。在很多国家尤其是发达国家，这些专门机构的行政管理效率直接
影响着社会组织活动的效率。另外，政府对社会组织的指导与协调可以引导社会组织的活动，避免出现活动的重复交叉，减少社会组织行动的盲目性，提高活动的有用性和有效性，同时制止同政府战略和政策相冲突的活动，以减少社会资源的浪费，合理有效地配置社会资源。
2.为社会组织的活动提供法律规范和行政管理框架
国家立法机构颁布的相关法律是社会组织进行活动的基本制度环境，既是对社会组织行为的系统约束，又是判断其行为正当的基本标准. 社会组织从事活动的前提是注册登记并获得相应的法律地位。法律规定一方面对其进行扶持。例如，正式注册后社会组织享受免税优惠、法律保护，以及由官方认可而获得声望。注册成为社会组织的条件和程序则因各国的具体情况而有所不同。另一方面，法律赤发鬼用来对社会组织进行约束。目前，多数非政府组织都是在政府的专门规章的管理下展开活动的。政府在接受社会组织登记时，也会对社会组织提出一些规约，如只限于从事发展活动，不得参与政治性活动。例如在美国，政府规定进行一般性非营利活动的非政府组织必须具有非宗教性(活动不是为了吸引新信徒)和非政治性(不卷入推举候选公职候选人)。 3.通过财政金融杠杆来调节社会组织的活动
财政和税收杠杆是政府调节和引导社会组织活动的重要手段。政府可以通过税收优惠和减免来鼓励社会组织的活动。在大多数国家，社会组织所得到的各种资助都可以获得减免税待遇。在一些国家中，政府通过提供资助去引导社会组织的活动，当政府认定某些社会组织的活动有利于实现政府目标时，政府会为之提供活动经费。政府还可以通过允许非政府组织在接受国外资助和接受国外产品方面有较多的自主权，以减少政府中的阻碍和官员腐败行为等方式支持社会组织。另外一方面，政府可以将财政金融当作限制社会组织活动的手段，如控制社会组织的资金来源，控制社会组织的资源使用许可证的发放，以及限制国外对本国社会组织资助等。
4．政府建立监督管理与惩罚机制保障社会组织的活动
监督管理与惩罚机制是政府保障社会组织正常活动的另一重要手段。为了更有效地加强对社会组织的监督，除了依靠社会组织内部的自我监督机制和外部民间监督机制外，政府在堵塞制度漏洞方面可以发挥的作用是非常重要的。首先，政府对社会组织进行定期审核，这样可以减少制度寻租对这些组织的诱惑力。其次，政府通过报刊、网络、广播电视等媒体公开社会组织的各种相关资料，使公众能够更容易地进行查看、问询和监督。第三，除了吊销社会组织的营业执照之外，政府可以采用多种其它措施对违规的社会组织进行惩治。对不同性质的违规分别予以不同程度的惩罚。