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政府信息公开行政复议案件若干问题的思考
（杭州市法制办复议应诉处处长 任丹娅）
[摘要] 《政府信息公开条例》的颁布和实施，为全面推进政务信息公开、保障公众知情权提供了法律依据，具有深远的历史意义和鲜明的时代价值。但由于一些制度设计不仅原则性强，而且相对超前于现实，实践中操作性欠强、阻却因素也多，给此类案件的行政复议工作带来诸多困惑和难题。本文结合政府信息公开工作和行政复议工作实践，从可诉性问题的研讨入手，对此类案件的复议受理、审理等方面作了粗浅的分析和探讨，以期抛砖引玉，引起共鸣。 [关键词] 政府信息公开 知情权 行政复议 保障
一、杭州市政府信息公开基本实践的简要介绍
杭州市是国务院信息化工作办公室确定的全国首个政务信息资源共享及业务协同试点城市，自2004年10月1日即开始实施规章《杭州市政府信息公开规定》，今年国务院《政府信息公开条例》（简称《条例》）正式实施后，该规章也相应作了修改。从全市情况看，近几年杭州市以“中国杭州”门户网站为第一平台，借助以96345服务信息化统一平台为辅助的政府信息公开多媒体查询系统，遵循依法、公开、及时、便民等各项原则，积极探索、健全政府信息公开工作机制，全市政府信息公开工作不断深化，公开形式不断拓展，公民的知情权不断得到保障。如市级专门建立了政府信息公开集中查阅中心（设在市档案馆），汇集了近40余个市级机关主动公开的政府信息及目录、指南，专门为公众查阅政府信息提供便利和帮助。同时，全市各级机关共设置了公开申请受理点283个，以保证公众申请公开的权利。据不完全统计，2007年度和2008年度，全市82个公开义务人主动公开政府信息分别为105454条256302条，主要涉及管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金使用和监督、政府机构和人事、重大决策等5方面的内容；申请政府信息公开分别为2001件和41545件，主要涉及人才引进、工资福利、社会保障、劳动就业、土地征用、房屋拆迁与补偿标准、城市规划等方面的政府信息，其中涉及土地征用、房屋拆迁的占60%以上；各类依申请公开案件，经审查后同意公开的分别为1861件和40336
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件，各占90%和97.09%,同意部分公开的分别为9件和112件,各占0.02%和5.6%,未能提供相关信息(包括信息不存在、申请内容不明确、免予公开等各类答复)分别为1200件和88件，各占4.4%和2.89%①。由此可以看出，全市政府信息公开案件明显呈“两增一降”的特点：一是主动公开信息明显增多，2008年度是2007年度的2.4倍,说明《政府信息公开条例》实施后，各级公开义务人公开政府信息的主动性和公开意识明显增强;二是依申请公开案件急剧增多，2008年是2007年的20.8倍，充分反映了行政相对人的维权意识和监督意识也明显增强；三是不予公开的案件数明显下降，2008年比2007年下降近12倍，说明公众的知情权进一步得到保障。
随着政府信息公开工作的深入推进，公众的知情权在一定程度上得到保障的同时，该不该公开、有没有及时公开等各种争议也随之而生，各类投诉举报、行政复议案件此起彼伏。2007年和2008年，全市共收到有关政府信息公开事务的投诉举报（含复议申请案件）分别为7件和66件，说明政府信息公开领域的行政争议明显增多，上升很快。尤其2008年全市涉及政府信息公开的行政诉讼案件达82件（其中以市政府为被告的有4件）。虽然目前申请行政复议的比例不大，但可以预见，随着公众维权意识的提高，随着各种社会矛盾日益增多，公众长期被压抑的知情诉求将不断地被激起，政府信息公开案件将成为行政复议工作的热点和难点，行政复议诉请有可能出现“井喷”趋势。政府信息公开与否，好比一场博奕，这种较量将充分呈现在行政复议过程中。有的人曾指出，目前面临这样的现状：“一面是广大公民对“透明政府”的热切期待，一面是政府部门“犹抱琵琶半遮面”的沉重惯性”；一面是公民主张知情权而诉诸司法的“井喷”趋势，一面则是法院对送上门的“第一只螃蟹”谨小慎微、疑虑重重，无从下手”
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。行政复议同样也遭遇这样的困局，作为政府内部重要的一项层级监督制度，
面对公众要求保障知情权的行政复议申请，遮遮掩掩或者托辞回避或者含混应付，都已不是现实的选择。
二、几起政府信息公开案件带来的实践困惑
案例一：蒋某向国土局要求公开城中村改造中涉及的拆迁计划和安置方案，
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引自杭州市政府信息公开联席会议办公室编：《杭州市政府信息公开简报》（2008年第1期）和杭公开办[2009]13号《杭州市2008年度政府信息公开工作年度报告》。 ②
傅达林：《政府信息公开不能止于诉讼瓶颈》，载于2008年6月26日《法制日报》。
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国土局答复称该文件免予公开。同时告知蒋某，如对本答复不服，可以向信息化主管部门或监察部门举报，但未告知行政复议或行政诉讼的权利。
案例二：陈某因其承包的茶山被征用，多次向国土局申请公开征地补偿登记表、建设用地规划许可证、计经委批文、竞买申请书、建设用地审批意见书、土地估价确认单与土地评估报告、被动迁单位或居民协议书、征地费用支付清单以及用地单位名称、性质、法人姓名、联系电话等18项政府信息。国土局向申请人提供了“一书一方案”、建设用地规划许可证、红线图、建设用地批准书、土地登记结果和农转用、征用土地批准文件等信息，同时书面告知有关拆迁补偿资料向某区分局查询，书面告知某评估公司营业执照、资质证书不存在。另外，又根据《档案法实施办法》等规定，书面告知耕地占补平衡方案、村民代表或村民代表大会会议记录、到会人员名单、建设用地预审申请表、出让金支付凭证、建设用地申请表、供地方案、选址意见书、出让合同等属于不对外开放档案的范围。陈某不服，认为自已的申请符合《条例》的规定，遂申请行政复议，要求责令国土局限期履行信息公开的法定职责。
案例三：2008年7月22日，退休职工吴某等4人向市政府书面报告要求公开[2006]97号市府纪要（涉及对某公司企业改制信访问题的处理意见），市政府收发室收到后按信访程序转市信访局处理，市信访局又按“属地管理”原则转至市交投集团，该集团答复“不予公开”。当事人不服，遂状告市政府行政不作为，要求依法公开该会议纪要。
上述三个案例，至少引发以下几个待思考和研究的法律问题：一、如何理解 和认识政府信息公开案件的各种救济途径？二、政府信息公开行政复议案件如何立案？三、信息公开或不公开的范围和标准如何确定？复议机关是否有权直接作出判定？四、如何审理政府信息公开复议案件？应当注意哪些问题？五、《条例》与《档案法》、《保密法》以及《信访条例》之间又该如何衔接？
三、几点法律思考
（一）政府信息的概念理解
笔者认为，要分析和厘清上述实践中的困惑，首先有必要对政府信息的概
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念进行诠读和理解。在社会信息化的进程中，政府是最主要的信息制作者、发布者和保存者。政府信息公开对政府各级机关而言，是一种法定义务；对社会公众而言，是保障公众知情权的一种体现(其他的还有消费知情权、医疗知情权、股东知情权等等)。所谓“政府信息”，一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息③。《杭州市政府信息公开规定》第二条规定“本规定所称的政府信息,是指各级人民政府及其部门在履行行政管理职责或者提供公共服务过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息”，《上海市政府信息公开规定》规定了构成“政府信息”的三个要件：一是政府机关所掌握的；二是与经济、社会管理和公共服务相关的；三是以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的。《条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。总结各种学术专著和各地的规定，可以看出对“政府信息”的定义并没有实质性的差异。但是具体到实践中，一些行政机关动辄以不属于“政府信息”为由不予公开，导致产生不少争议和困惑。例如，政府内部的会议纪要、公文简复单、行政机关内部的授权委托书等是否属于政府信息，意见和分歧都很大。 判断是否属于政府信息，是政府信息公开义务人履责的首要环节，也是行政复议办案的关键。笔者认为，对此，在理解和把握上应当注意三方面：一是强调职权性。政府信息应当是各级行政主体在行使行政管理职权和公共服务职能中产生的或获取的各类信息。比如，国有资产管理部门对于国有企业行使国有资产出资人职责过程中产生的信息，就不属于政府信息，土地出让的审批属于政府信息，但国有土地出让合同目前仍定性为民事合同，笔者认为也不属于政府信息。二是强调外部性。“各种政府信息材料应当能够与经济、社会管理和公共服务形
④成互动关系”，一些内部的诸如集体讨论记录，只要没有明确的法律规定的（如
行政处罚法规定了“重大行政处罚案件应当集体讨论”这一法定程序，申请人可以要求公开），不属于政府信息。三是强调结果性。从《条例》第九条至第十二条的规定来看，如重大建设项目的批准和实施情况、社会公益事业建设情况、征地补偿费的发放使用情况等，均属于政府信息。这些政府信息均强调公开政府履
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应松年、陈天本：《政府信息公开法律制度研究》，载法治政府网，
http://law.china.cn/thesis/txt/2006-07/13/content_138781.htm，最后访问时间：2008年11月1日。 ④
殷勇、丁勇：《政府信息公开行政案件的法律思考》，载上海市第二中级人民法院网，http://www.shezfy.com/spyj/xsyt_view.aspx?id=5470。
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