发布时间 : 星期六 文章新公共管理的现状-外文文献及翻译更新完毕开始阅读b48df969e55c3b3567ec102de2bd960591c6d954
19世纪的“政党分肥制度”意味着在执政党发生了变化的同时,政府中的所有行
政职位也发生了变化。前现代官僚体制是“个人的、传统的、扩散的、同类的和
特殊的”,而按照韦伯的论证,现代官僚体制应当是“非人格化的、理性的、具体
的、成就取向的和普遍的”。个人化政府往往是低效率的:裙带关系意味着无能的
而不是能干的人被安排到领导岗位上;政党分肥制常常导致腐败,此外还存在着
严重的低效率。传统行政模式的巨大成功使得早期做法看起来很奇怪。专业化、
非政治化行政在我们看来是如此顺理成章,以至难以想象到会有别的制度存在。
西方的行政制度即使简单到通过考试选拔官员的想法,也是直到1854年英国的
诺思科特—屈维廉报告出台后才开始建立,尽管这种制度在中国早已通行很久
了。二 二、 、、
、传统的公共行政模式
传统的公共行政模式传统的公共行政模式
传统的公共行政模式
在19世纪末期,另外一种模式开始在全世界流行,这就是所谓的传统行政模
式。它的主要理论基础来源于几个国家的学者,即,美国的伍德罗·威尔逊和德国
的马克斯·韦伯,人们把他们和官僚制模式相联系;弗雷德里克·泰勒系统地阐述
11 了科学管理理论,该理论也来源于对美国私营部门的运用,为公共行政提供了方
法。与其他理论家不同,泰勒没有着力关注公共部门,可是他的理论却在该领域具
有广泛影响。这三位理论家是传统公共行政模式的主要影响者。对于其他国家来
说,还要加上诺思科特和屈维廉,他们对美国之外的国家的行政尤其是威尔逊的
行政体制产生了重要影响。在19世纪中期,诺思科特和屈维廉最先提出了通过考
试和品德来任命官员的主张,并提出了无偏见和行政中立的观点。传统的行政模
式有以下几个主要特点:
1.官僚制。政府应当根据等级、官僚原则进行组织。德国社会学家马克斯·韦
伯对官僚制度有一个经典的、清晰的分析。虽然这种官僚制思想在商业组织和其
他组织中采用过,但它在公共部门得到了更好和更长久的执行。
2.最好的工作方式和程序都在详尽全面的手册中加以规定,以供行政人员遵
循。严格地遵守这些原则将会为组织运行提供最好的方式。
3.官僚服务。一旦政府涉足政策领域,它将成为通过官僚体制提供公共产品
和服务的提供者。
4.在政治、行政二者的关系中,行政管理者一般认为政治与行政事务是可以
分开的。行政就是贯彻执行指令,而任何事关政策或战略事务的决定都应当由政
治领导者做出,这可以确保民主责任制。
5.公共利益被假定为公务员个人的惟一动机,为公众服务是无私的付出。
6.职业化官僚制。公共行政被看作是一种特殊活动,因而要求公务员保持中
立、默默无闻、终身雇用以及平等地服务于任何一个政治领导人。
7.行政任务的书面含义是执行他人的指令而不承担由此而致的个人责任。
通过对比早期的行政模式,我们可以更好地理解韦伯体系的主要优点和不同
点。韦伯制度和它以前的各种模式最重要的区别在于:以规则为基础的非人格化
的制度取代了人格化的行政管理制度。一个组织及其规则要比组织中的任何个人
都重要。官僚制度就其运作以及如何对客户做出反应方面必须是非人格化的。正
如韦伯所论证的那样“:将现代公职管理归并为各种规定深深地触及了它的本质。
现代公共行政理论认为,以法令形式来命令执行某些事务的权威已被合法地授予
了公共机关。这并没有授予某机构具体情况下通过指令实施某种事务的权力。它
只能是抽象地管制某种事务。与此形成鲜明对比的是,通过个人特权和赋予特许
12权管制所有事务。后者的情况完全是由世袭制支配的,至少就这些事务不是不可
被侵犯的传统而言是这种情况。”
这一点非常重要。早期的行政管理以人际关系为基础,个人要忠诚于亲戚、
保护人、领导人或政党,而不是对体制负责。有时,早期行政管理在政治上是比较
敏感的,因为行政机关的人员是任命的,他们更是政客的臂膀或主流阶级。但是,
它也常常是专制的,专制的行政可能是不公平的,特别是对那些不能够或者不愿
意投入个人政治游戏的人来说更是如此。一个以韦伯原则为基础的非人格化的制
度可以完全消除专制——至少在理想情况下是如此。档案的存在、前例原则的参
照和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策。在这种情况下不仅
效率更高,而且公民和官僚等级制中的人员都知道自己所处的立场。
其他的差别均与此相联系。在各种规定和非人格化的基础上,会很自然地形
成严格的等级制度。等级制度及其规定在个人离开组织后保持不变。虽然韦伯强
调的是整个制度,但他也注意到了官僚制组织中的个人任期和条件。
传统行政模式获得了极大的成功,它为全世界各国政府所广泛采用。无论是
从理论上还是从实践上看,它都显示出了优势。与以前腐败盛行的制度相比,它更
具效率,而且职业化公务员的思想对个人以及业余服务都是一个巨大的进步。然
而,该模式现在也暴露出了问题,这些问题表明该模式即使不能说已经过时了,也
可以说即将过时。